编者按
COP31土耳其主席国提出的“35×35”电气化倡议，以到2035年全球终端电力占比升至35%为目标，被定位为行动议程的旗舰倡议。中方表态的分寸、三种分歧的并存、GST2启动带来的隐性评估隐忧，共同构成这一倡议的制度底色。本文认为，电气化的发展红利不会自动兑现，须穿过价格信号、接入规则、监管实验三道制度窄门；中国以29.5%的电气化率率先进入深水区，遭遇的正是后来者终将撞上的制度摩擦。文章以分部门数据呈现成就与张力，借德国、英国、巴西经验对照，提出接入治理、电价结构、规则实验三条改革优先序，并主张借GST2将“制度窄门”推入集体评估视野——中国的贡献，或可从降低全球电气化的技术成本，升级为降低其制度试错成本。
2026年10月21日，《联合国气候变化框架公约》第三十一次缔约方大会（COP31）中国代表团团长、生态环境部副部长李高在国新办发布会上就土耳其主席国提出的“35×35”电气化倡议作出回应。土方倡议到2035年将全球终端能源消费中电力占比提升至35%，“由参与的国家自主决定相关的政策和行动”。中方在肯定电气化方向的同时，强调“充分考虑各国国情差异，寻求最大公约数”。
COP31于2026年11月9—20日在土耳其安塔利亚举行，其制度结构本身就带有妥协的印记。这是一次罕见的“双主席”安排：土耳其担任COP主席，负责会务、领导人峰会和行动议程；澳大利亚担任谈判主席，主导正式谈判进程。 据公开报道，这一安排的背景是两国对主办权的长期僵持，其结果是一个化石燃料出口国与一个可再生能源部署加速国共同主持议程。“35×35”由土耳其主席国于2026年6月在伦敦气候行动周期间正式提出，被定位为COP31行动议程的旗舰倡议，而非正式谈判文本中的约束性承诺，已获得国际能源署、国际可再生能源署和全球可再生能源联盟的支持。
中方表态的分寸值得细读：中国支持电气化的方向，但没有将支持窄化为对总量目标的正式背书。这一分寸不是孤立的外交辞令，而是COP31谈判格局的缩影。
围绕“35×35”的分歧大致呈现为三种类型。李高在答问中已经勾勒了它们：“有的认为应该聚焦落实已经确立的目标，有的认为要强化绿色电气化的目标，还有的认为，作为一个自愿倡议，不需要搞这种进展的评估。”主张聚焦落实者警惕新目标稀释旧承诺，主张绿色电气化者担心“35×35”被用来为不加限定的电气化背书，坚持自愿性质者则抵制任何可能使倡议滑向隐性评估的机制。印度环境部在COP31前的立场声明是后一种立场的清晰表达：“主席国行动议程下的自愿倡议应与谈判进程保持分离”，“统一的全球目标必须尊重各国国情”。沙特阿拉伯等产油国构成另一极，其关切集中于转型时间表对依赖碳氢化合物的经济体的冲击。中国与印度等大型发展中国家在COP31电气化议程上共享一个基本的制度立场：方向性支持可以给，但目标不能从“自愿”滑向“隐性约束”。
与此同时，COP31将正式启动《巴黎协定》第二次全球盘点（GST2），于2026年11月（CMA8）启动，预计2028年COP33（CMA10）完成；技术评估按规划于2027年6月附属机构会议启动。GST2的启动意味着“35×35”不会被留在“自愿倡议”的隔离地带，它将在集体进展评估的框架中被间接审视。这正是发展中国家对“自愿目标可能被变相评估”保持警惕的制度来源，也是中国在支持电气化方向的同时坚持“国情差异”原则的深层背景。
电气化议程真正需要的，不是更多的签署方，而是对“发展红利如何兑现”这一命题的清醒认识。“35×35”之所以比“摆脱化石能源”的语法更容易谈得下去，是因为它把气候行动的动员逻辑从“谁承担减排成本”改写为“谁从电气化中获取增长”。但话语转换的经济价值不会自动兑现。电气化的发展红利在从宏观建模中的净收益变为微观决策中的真实回报之前，必须穿过三道制度窄门：价格信号是否使电气化投资“算得过账”，接入规则能否使具备条件的项目以与物理投资相匹配的速度获得并网，监管体系能否在技术—商业模式尚未定型时为规则本身提供合法的试错空间。
这三道窄门不是平行清单，而是递进关系：价格决定“算不算得过账”，接入决定“能不能连上网”，监管决定“规则本身对不对”。前两者是运行层面的约束，后者是元规则层面的约束，也是前两者能否被持续修正的前提。
中国在这三道窄门面前的处境是特殊的。中国电气化率已达29.5%，高于欧美主要发达经济体，同时仍在以年均超过1个百分点的速度推进。这意味着中国比任何国家都更早、更集中地遭遇电气化进入深水区后的制度摩擦。这些摩擦不是中国电气化“出了问题”的证据，而恰恰是中国走在前面、先撞上了后来者终将撞上的墙。问题在于，中国是否能在这些墙上率先凿出门来。
中国电气化的总量成就具有全球意义，这一点无须回避，也不应被问题叙事所冲淡。2025年电力已成为中国终端第一大能源。据清华大学碳中和研究院《2026全球碳中和年度进展报告》，2010—2024年全球光伏降本中超过六成、风电降本中超过八成来自中国。这一降本效应在缓解全球可再生能源投资缺口方面的作用，是任何单项气候资金承诺都难以比拟的。中国对全球电气化的首要贡献，不是签署了某项自愿目标，而是系统性地降低了其他国家实现电气化的技术经济门槛。对于尚未完成电气化的全球南方，中国的制造能力意味着光伏和电动汽车不再是昂贵的减排选项，而是可负担的发展工具。
总量成就证明了中国电气化的方向是对的，但方向对不等于路径通。表1以分部门数据呈现了成就与张力在同一组指标中的并存。2025年工业电气化率28.0%，其中高技术及装备制造业已达68.0%，但钢铁、化工等高载能行业受1000—1500摄氏度以上高温工艺约束，电气化率仍在低位。建筑电气化率58.0%，但高度集中于批发零售和住宿餐饮等低温热场景，供暖和炊事等燃烧替代环节进展缓慢。交通电气化率6.9%，道路交通电动化增速全球领先，航空、航运和重载货运的路径尚未清晰。这些差距不是“落后”的证据，而是中国电气化从容易替代的部门进入难替代部门时必然遭遇的结构性事实。当电气化进入难替代部门时，真正决定成败的不再是装机规模，而是制度条件。
数据来源：中电联《中国电气化年度发展报告2026》；施耐德电气商业价值研究院、中电联电力发展研究院联合报告；高温工艺判断参考行业技术资料。
第一道窄门：价格信号的结构性抑制。中国终端电价总体水平低于欧洲，这是中国电气化率快速提升的重要制度红利。但水平优势不等于结构优势。最直接的证据是交叉补贴。居民和农业用电的政策性低价长期由工商业用户承担，据中国电力企业联合会相关研究测算，工商业每年为居民和农业多掏的电费规模在两千亿至三千亿元量级。这一安排支撑了电力普遍服务和居民可负担性，其社会合理性不应被否定。但它产生了一个较少被讨论的副作用：钢铁、化工等高载能部门恰恰是承担交叉补贴成本的主要群体，而它们同时又是边际电气化成本最高的部门。难替代部门面临的是双重抑制——既受制于高温工艺本身的技术障碍，又承担着为居民低价用电融资的成本负担。交叉补贴不调整，难替代部门的电气化就始终是一笔算不过账的账。
2026年3月1日起，直接参与市场交易的经营主体不再执行政府规定的固定分时电价水平和时段，执行四十余年的制度进入退出阶段。需要明确的是，这一改革针对的是市场化工商业用户，居民和农业用电仍执行目录电价，不受影响。改革方向是正确的，但它同时意味着电气化的价格信号正在进入一个重新定价的过渡期。过渡期中最需要警惕的风险，不是价格水平的高低，而是价格结构在重新形成的过程中，能否识别难替代部门与容易替代部门之间截然不同的成本—收益特征。
第二道窄门：配电网的“装不下”与接入权的规则缺位。中国电网投资能力和主干网建设能力全球领先，但接入的瓶颈已经从主干网转移到了配电网。据广东省能源局2026年第四季度承载力通告，全省分布式光伏已并网规模约52.6吉瓦，在途约3.5吉瓦，已备案未报装规模约22.5吉瓦，102个镇街接入受限。这意味着大量具备建设意愿的项目在备案之后被容量约束搁置，而非技术不可行或投资回报不足。2026年6月18日实施的DL/T 2041-2025新规取消了执行多年的80%反向负载率硬性红线，推行绿、黄、红三色分区柔性接入，据行业测算预计可释放约50吉瓦积压分布式光伏项目。
这一改革是重要的进步，但它也恰恰说明：接入的速度不仅取决于建了多少电网，还取决于接入权如何被分配、存量占位如何被出清。可开放容量信息公开了，但投机性占位和有效项目之间的区分机制、容量退出的触发条件、成本分摊的原则，仍然主要依赖行政协调而非可预期的规则。接入权的规则缺位，正在把配电网的物理瓶颈转化为制度瓶颈。
这一判断并非外部观察者附加给COP31议程的批评。据SETAV对COP31议程的分析，援引主席国自己的诊断，“35×35”的核心约束被指向“电网不足、灵活性缺口、融资获取和高昂的前期投资成本”，而非发电技术。国际可再生能源署在COP31期间与全球可再生能源联盟联合设立的全球可再生能源中心，其议程也明确包括“加强电网”和“调动投资”，并指出交通、建筑和工业的电气化必须得到可再生能源电力、电网、储能和系统灵活性的快速扩张的支撑。换言之，接入窄门是议程推进者自己已经承认、却尚未在制度层面充分展开的核心议题。中国配电网的“装不下”与主席国诊断中的“电网不足”是同一道窄门在不同发展阶段的两种表现，这使接入治理在中国的改革议程中具有了超出国别的议程相关性。
第三道窄门：试点丰富，规则实验不足。中国在电力领域拥有丰富的试点传统，新型电力系统示范区、电力现货市场试点和车网互动试点提供了重要的技术和市场基础设施。广州依托0.5—0.7元/千瓦时的峰谷电价差，让车主通过低谷充电、高峰放电获得收益，全国首个居民小区交流V2G充电桩已于2026年10月投运。但中国电力试点的功能主要停留在技术验证和工程示范层面。当电气化进入分布式资源交互阶段后，核心问题已经不是“技术是否可行”，而是“规则应该是什么”。这里需要区分接入效率与监管适应各自回答的问题：接入规则解决的是“这一批项目能不能连上”，监管实验解决的是“下一批项目的接入规则应该怎么定”。换言之，接入改革是给已经排队的项目清障，监管实验是给尚未出现的项目定规。分布式光伏、储能和电动汽车同时接入低压配电网时，最优的电价结构和接入标准没有人能在事前给出确定答案。如果试点只验证技术而不测试规则，规则制定就只能依赖事后调整，而技术—商业模式的演化速度不会等待规则完善。
国际经验在三个节点上提供了清晰的参照，表2汇总了核心事实与对中国的启示。
资料来源：根据公开报道与官方文件整理。
德国Stiftung KlimaWirtschaft与Deloitte于COP31前发布的联合政策文件显示，2026年德国工业电—气价格比平均为3.1∶1，电气化率停滞在约20%，该文件明确提出应将比值迅速降至2∶1以下。英国的接入改革则展示了规则出清的力量：在队列膨胀至超过700吉瓦后，通过就绪度测试取代“先到先得”，移除超过300吉瓦投机性容量，使可推进项目的平均并网日期提前了六年。
巴西ANEEL于2026年2月批准的沙盒项目，在400个消费单元中以随机抽样、实验组加对照组的方式，测试分布式光伏、储能和V2G同时接入条件下的智能电价结构，执行期22个月，目标是在真实低压电网环境中检验规则本身而非技术。巴西配电网分布式资源快速渗透与电价规则滞后之间的矛盾，与中国配电网承载力紧张的问题具有结构上的可比性，其选择以有限时空内的规则实验替代无限期的事后调整，值得认真对待。英国解决的是存量队列的出清，巴西解决的是增量规则的实验；前者是后者的前提，后者是前者可持续的保障。两个案例的分工，恰恰对应了三道窄门从“运行约束”走向“元规则约束”的递进逻辑。
把三道窄门放在一起看，中国改革的优先序是清晰的。
第一，接入治理与投资加码同步推进。五万亿元新型电网投资的方向应当包含配电网接入规则的制度化，而不仅是物理容量的扩张。DL/T 2041-2025已经为承载力评估提供了从“单台变压器百分比”转向“系统—县—台区逐级分解”的技术基础，下一步需要将技术评估转化为接入权的分配规则：明确已备案未报装项目的容量保留时限，建立可交易的接入权或容量退出机制，使投机性占位失去经济意义。英国移除300吉瓦投机性容量使并网提前六年的经验表明，接入规则的制度收益可以在不增加物理投资的情况下释放。
第二，电价结构改革与部门推进同步设计。固定分时电价的退出是正确方向，但退出本身不自动产生激励相容的价格结构。建议将钢铁、化工、重型交通三个难替代部门的“电力—替代燃料价格比”纳入“十五五”能源规划中期评估的监测指标。如果某一部门的比值持续不利于电气化，政策工具应定向作用于该部门的特定成本项——容量电费、电网接入成本或过渡性财税支持——而不是通过一般性交叉补贴来间接补偿。交叉补贴规模的显性化和补贴对象的逐步收窄，是恢复价格信号引导功能的前提。德国以2∶1为政策锚点的做法提示，关键不在于照搬一个数值，而在于为每一个难替代部门建立一个可监测、可问责的价格—电气化一致性标准。
第三，把技术试点升级为规则实验。在新型电力系统示范区或电力现货市场试点省份中，选择一至两个配电网承载力紧张、分布式资源渗透率高的地区，由省级能源主管部门与监管机构联合授权，在现行电价和接入规则中划出一个有时限的“规则豁免区”，以随机对照方式测试分布式光伏、储能和V2G的协同定价。不要求全国性立法先行，而是利用现有试点框架的制度空间。产出不应是“试点总结报告”，而应是经过测试、可以直接进入正式规则体系的制度模块。中国电力体制的试点传统在工程和技术层面是成熟的，缺的不是试点意愿，而是将试点从技术验证升级为规则实验的制度设计。
回到COP31。中国在“35×35”议程中的角色，不应被窄化为一个总量贡献者，也不应被简化为一个对自愿目标的签字方。据国际可再生能源署与COP31主席国、全球可再生能源联盟合作发布的报告，全球约有2500吉瓦的先进阶段可再生能源、储能和大型负荷项目滞留在并网环节；年度电网投资需要到2030年达到约9020亿美元，而2025年实际投资仅约4500亿美元。但多边气候议程对“接入”的讨论仍然附属于发电目标，缺乏独立的制度维度。中国真正具有不可替代性的处境，是全球最早、最集中地遭遇电气化深水区制度摩擦的大型经济体。
COP31之后，GST2可以成为“制度窄门”从分析框架向议程设置转化的现成入口。GST2于COP31启动、2028年完成，其信息收集与准备阶段从CMA8开始，按UNFCCC规划，技术评估将于2027年6月附属机构会议启动，最终在COP33形成产出。
三道窄门所指向的价格信号、接入规则和监管实验，恰恰是GST2能源议题评估中最容易缺失的制度维度：GST2擅长评估“装了多少可再生能源”，却不擅长评估“接入规则是否有效率”“价格信号是否与电气化方向一致”。中国如果推动“接入效率”和“难替代部门的价格一致性”成为GST2能源议题讨论的组成部分，它们就从“自愿倡议的模糊地带”进入了“集体评估的正式视野”——这比在COP31上签署或拒绝签署一个自愿目标更具制度含量。公正转型机制的规则设计是另一个可衔接的节点，接入规则的透明化本身可以降低资本成本，因为投资者能够更可预测地判断项目并网的时间和价值。
如果中国能在配电网接入规则、难替代部门的价格一致性评估和监管规则实验这三个节点上形成可讨论、可复制的经验，其贡献就将从“降低全球电气化的技术成本”升级为“降低全球电气化的制度试错成本”。后者比前者更难，但也更稀缺。电气化的发展红利需要制度设计来实现——如果中国能用自己的改革实践证明这一点，COP31的“35×35”就不只是一个数量目标，而是一个有制度内涵的发展议程。
参考文献:
作者丨黄岱，广州商学院，高级经济师
编辑丨胡文娟
来源丨《可持续发展经济导刊》2026年10-11月刊
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