▲ INC-4 会场门口艺术装置：关上塑料的水龙头

塑料污染正在加剧气候变化、生物多样性丧失和环境污染这三重地球危机，作为目前最紧迫的全球环境问题之一，塑料污染近年来已成为联合国环境大会上的优先事项。

2022年3月，联合国环境大会第五届会议续会（UNEA-5.2）通过了一项具有历史意义的决议——“结束塑料污染：制定一项具有法律约束力的国际文书”（UNEA第5/14号决议），授权联合国环境规划署执行主任召集一个政府间谈判委员会（以下简称INC），在2024年底前通过5次INC会议完成文书谈判工作，制定一项关于塑料污染（包括海洋环境）的具有法律约束力的国际文书（以下简称“塑料条约”）。这一决议开启了全球塑料污染治理的政府间谈判进程。

笔者自2022年5月开始跟进塑料条约政府间谈判进程，先后线上参加INC-1，线下参加INC-3，并于2024年4月23—29日以NGO观察员身份全程亲历INC-4谈判现场。

谈判进展

框架清晰、目标明确

“塑料条约”被联合国环境规划署执行主任英格·安德森认为是“自《巴黎协定》以来最重要的多边环境协定”。第5/14号决议的达成标志应对塑料污染全球统一行动的开启，它提出了16项文书应包含的内容和8项谈判委员会在审议文书时应考虑的议题，包含序言、介绍性要素（定义、目标、范围、原则）、核心义务[1]、控制措施[2]和自愿做法（及附件）、执行措施、执行手段、体制安排等，核心是在塑料全生命周期中采取行动，消除塑料污染的“病根”，而不是仅仅是“症状”。

2022年11月、2023年5月，在分别完成前两轮政府间谈判磋商后，取得的主要成果之一是各国授权INC秘书处起草一份文书的“零草案”（Zero Draft），即“塑料条约”最终决议的雏形，该案文是进一步谈判和磋商的基础，被视为正式文件的起点。2023年11月在肯尼亚内罗毕举行的政府间谈判委员会第三次会议（INC-3）上，各国代表审议了“零草案”，并就核心议题和主要关切发表意见并展开讨论。会后，INC秘书处汇编了谈判成果文件，并形成了修订版“零草案”（Revised Zero Draft Text），作为INC-4谈判的起点和基础，同时，任何成员都有在INC-4谈判过程中提出案文增删或修改意见的权利。

当地时间2024年4月30日凌晨3时许，在加拿大渥太华举行的INC-4宣告落幕。此次会议有170个联合国成员国和超过480家观察员组织到场参加，成为迄今为止规模最大、参与最广泛的一次INC谈判。

围绕修订版“零草案”，INC-4通过设立两个接触组[3]展开多轮的磋商谈判。其中第一接触组讨论文书的序言、原则、范围、目标和核心管控措施，其下设3个子小组；第二接触组讨论文书的资金、能力建设、技术援助和转让、国家计划、遵约和履约、监测评估、国际合作、信息交流、教育、利益相关方参与等，其下设2个子小组。5个子小组的代表们在会议期间就文书各条款提交与发表意见，力争“精简”文书文本，并最终形成5份非正式文件提交至INC秘书处汇编，以供年底将于韩国釜山召开的INC-5审议。INC秘书处在汇编时仅为潜在附件保留占位符，但不对内容进行实质性修改。

此外，本次会议决定成立2个专家小组和1个法律起草小组。一个专家小组聚焦分析塑料产品设计、塑料产品中化学品有关的相关标准，着重考虑塑料产品的可回收性和可重复使用性；另一个专家小组聚焦分析实现文书目标的潜在资源和执行手段，包括建立资金机制、协调资金流与促进融资等；法律起草小组将由联合国成员国自愿提名1名法律专家加入，负责对文书进行法律审查并向大会提供法律建议。

“我们制定了一个雄心勃勃的时间表，仅用了18个月和4次会议就到了这个阶段。现在我们正坚定地走在通往釜山的路上。在谈判的最后阶段，仍要调和立场和坚定承诺。”INC 秘书处执行秘书乔蒂·马图尔-菲利普 (Jyoti Mathur-Filipp) 表示，“成员国到达釜山时，要准备好履行他们的授权，并就该文书的最终文本达成一致。”

争议焦点

塑料的管制范围

“塑料条约”作为一项多边主义的产物，需要参会的成员国协商一致方可通过，这个过程必然存在一定程度的妥协，但从目前的状况看，还存在诸多难以调和的立场和争议。

塑料凭借其质地轻、强度高、耐腐蚀以及绝缘性好等优势，已成为人类社会生产生活不可缺少的重要材料。但不可否认的是，塑料中含有大量的化学物质，其中还包含相当比例的有害化学品，这些含有有害化学品的塑料产品被随意丢弃和不规范处置，最终会对人类健康和生态环境造成危害。对于“毁誉参半”的塑料，第5/14号决议仅用一句“认识到塑料对社会起到重要作用”来肯定塑料的积极意义，其余均围绕塑料污染治理展开，一部分国家认为这有失偏颇，在INC-4谈判中提出要在文书的序言中强调塑料本身不是污染，是多个行业的基础性材料，并广泛应用于工业、工程、建筑、农业等。

第5/14号决议第3段b提出：通过产品设计和无害环境的废弃物管理等，包括资源效率和循环经济办法，促进塑料的可持续生产和消费。这得到各成员国的一致通过，但在文书适用范围的磋商谈判中，部分成员国强调“从塑料的产品设计到无害环境的废弃物管理”就是第5/14号决议授权的范围，同时这也是他们理解的塑料全生命周期；但另一部分成员国代表认为，决议授权的范围是针对塑料全生命周期，应该依照塑料全生命周期的科学定义——包括对原材料提取与生产（上游）、产品设计（中游）和废弃物管理（下游）采取控制措施。一部分国家代表甚至强调，处理迅速增加的塑料废弃物的最有效方法是限制塑料生产。

不同国家对塑料全生命周期应该包括哪些阶段存在不同理解，进而文书适用范围到底是什么成了悬而未决的问题，它触及了是否应该限制塑料生产这个关键问题。

同样的状况也出现在修订版“零草案”中“核心管控措施”部分的第一款——初级塑料聚合物。部分国家代表要求删除此项条款，认为其超出决议授权范围，这与支持该项条款的其他国家代表形成了难以调和的立场。石化行业与塑料工业关系紧密，全球超过99％的塑料原料都来自不可再生的石化基聚合物，限制初级塑料聚合物意味着限制塑料生产，这极有可能严重影响石化行业的核心利益。

在一次性塑料问题上，各方的意见也呈现难以调和的状况。据联合国环境规划署（UNEP）统计，全球每年生产超4.3亿吨塑料，其中2/3是短寿命产品，如一次性塑料制品，它们在被短暂使用后就成了垃圾[4]。修订版“零草案”在第二编第二条“可避免的问题塑料产品”中纳入了一次性塑料产品，多个备选方案提出从“全球强制的管制目标”到“国家根据国情采取必要磋商”。对于此条款，一部分国家基于对定义理解的不一致，认为要厘清“可避免的问题塑料产品”的定义，并对一次性塑料是否为“问题塑料”展开了辩论，呼吁由国家层面“酌情管理”；而另一部分国家要求出台全球性的规则，包括禁止、逐步减少和淘汰一次性塑料的措施，与其限制塑料生产的主张保持一致。

修订版“零草案”的所有部分，如化学品、聚合物和塑料产品的贸易、生产者责任延伸制等都涉及塑料管制范围的问题，如果无法在这一点上达成一致，“塑料条约”的谈判前景将不容乐观。

前景忧心

低雄心的“方括号”

据UNEP 预测，如果“一切照旧”，2050年全球塑料生产将消耗全球石油供应总量的20%，其中25%用于生产一次性塑料产品，塑料生产和使用的碳排放将占全球碳排放预算总额（2℃情景下）的15%。

INC-4接触组要对长达70余页的修订版“零草案”进行合并、简化，再逐行审查。基于公平及协商一致的原则，草案案文须逐一载入各国代表的所有意见及建议，如果是由某一成员国提出但未取得一致认可的案文，则用“方括号”标示，这使草案中出现了大量“方括号”[5]。

4月29日下午，第一接触组和第二接触组的联合主席分别向INC-4全体大会汇报文书草案的精简结果。虽然草案经过合并、简化，多数条款的备选方案已缩减至 1～2个，但“方括号”却增加到3686个，最终提交的文件仍有70页。这样一份巨量问题待解决的文件，显然不能为年底韩国釜山INC-5最终谈判节省太多时间，反而为弱化文书的约束力、趋向低雄心的管控措施留出了不少空间。

早在前三次政府间谈判中，INC便提出开展闭会期工作的建议，但并未获得通过。此次在INC主席路易斯·瓦亚斯大使（Ambassador Luis Vayas）的斡旋和推动下，闭会期工作提上了大会闭幕式的讨论议程。部分国家代表强烈要求闭会期专家组重点讨论“初级塑料聚合物”这一关键问题，但遭到了另一部分国家的反对，他们提出聚焦“产品设计”的方向。大会现场，28个成员国发布了关于初级塑料聚合物的“釜山宣言”，鼓励感兴趣的成员国和利益相关方通过签署宣言加入行动号召。

INC主席提议快速磋商，却变成长达一个半小时混乱的会场聚集谈判，把原定于4月29日下午结束的闭幕式拖入深夜。最终，在INC主席的磋商下，两个专家组的工作授权获得通过，一个关注塑料产品设计与塑料化学品标准，另一个关注资金与融资。

根本难点

塑料污染问题的复杂性

在全球已经产生的70亿吨塑料垃圾中，只有不到10%的塑料垃圾被回收[6]。如果没有政策干预，2025年海洋中的塑料数量可能增至1亿～2.5亿吨[7]。依照当前趋势，预计在未来40年内，全球塑料年产量可能会增加到10亿吨以上，同时塑料垃圾产生量也将不断增长。不管是第5/14号决议还是INC-4，普遍的共识是塑料污染是一项全球挑战，对环境、社会和经济的可持续发展产生了不利影响。然而由于塑料产业链长、应用领域广泛、类型复杂多样，解决塑料污染问题变得十分复杂。

塑料的价格低廉且性能优良，已经被应用到生活的方方面面，繁杂的塑料品种和应用方式导致在部分场景下废弃的塑料难以得到有效管理。虽然理论上塑料本身具有极高的循环利用价值，可以较好地循环再生，但在实际的回收再利用过程中却存在难点。例如，塑料回收再利用过程中会发生氧化并产生如酯、醚、酮、酸、过酸、过酯类氧化物等物质，无法无限次地回收再生；回收过程中存在被其他物质污染的可能，导致回收的塑料往往只能降级使用，无法实现同级回收。

除了塑料本身特性以外，塑料污染问题还与人的行为规范与社会公德、政策制度和社会管理有关，同时还是一个根深蒂固的地缘政治问题——高收入国家通常向低收入和中低收入国家输出大量塑料废弃物，虽然后者产生的人均一次性塑料废弃物要少得多，但废弃物管理和塑料污染治理能力却相距甚远。

当前部分成员国对于塑料污染本质的阐述更偏向于环境泄露、不可降解及管理不善，但这并不能完全解决塑料本身的毒性、已经累积的污染、塑料的回收处理、塑料污染带来的健康风险，以及塑料污染问题背后的制度和社会管理问题。UNEP发布的报告显示，2020年以来塑料污染问题不再被视为废弃物或环境污染管理问题，而被看作可持续消费和生产方面普遍存在的挑战。

当前，全球塑料污染仍在持续加剧，思考塑料污染的本质，应从塑料的全产业链和价值链出发，综合考虑塑料应用场景、全生命周期及经济社会等因素；解决塑料污染问题，则须实现从原材料到废弃物管理的全生命周期的彻底转变。实现没有塑料污染的未来是各方的共同心愿，但当下留给这份全球“塑料条约”的时间已经不多了。

文｜王玲 深圳市零废弃环保公益事业发展中心

编辑｜邓茗文

来源丨《可持续发展经济导刊》2024年5月刊

注释:

【1】“核心义务”是缔约方作出的具有法律约束力的承诺，即根据条约的目标以某种方式采取行动或不采取行动。核心义务可以通过确立要实现的成果来关注结果， 通常放在文书的正文中。它们还可能是对行为或进程的关注，包括关注某些活动的管理方式。

【2】“控制措施”是指专门用于防止、尽量减少或纠正引致条约通过的一个或多个问题的条款。它们涉及为履行或实现核心义务而采取的具体步骤或方法。

【3】接触组（Contact Group）多指由各方代表组成的小组，旨在促进双边或多边之间的联系、对话和合作。通常成立于国际会议或谈判过程中，就特定问题或争端进行沟通和协商。

【4】联合国环境规划署，切断根源：全世界如何终结塑料污染，创造循环经济，2023.

https://www.unep.org/zh-hans/resources/turning-off-tap-end-plastic-pollution-create-circular-economy

【5】“方括号”常见于多边环境协定。《关于汞的水俣公约》将“方括号”作为关键术语定义为：放置在谈判案文两侧的印刷符号，用以说明括住的文字正在讨论中，尚未得到一致认可。方括号内有可能还有一层方括号，因为对一般性条款和具体文字都可能存在异议。“方括号”还可用于说明引用的是经过改动的案文或新增的案文。

【6】UNEP. From pollution to Solution, a global assessment of Marine litter and plastic pollution. 2021.

【7】Baste I A, Watson R T , Brauman K ,et al. Making Peace with Nature: A scientific blueprint to tackle the climate, biodiversity and pollution emergencies. 2021.