导读

5月，联合国环境规划署（UNEP）发布最新报告《切断根源：世界如何终结塑料污染并创造循环经济》，再次呼吁全球重视塑料污染治理问题，并以解决方案为重点，提出“如果各国和企业利用现有技术，在政策和市场方面进行深入变革，就可以在2040年内将塑料污染减少80%”。5月29日-6月2日，一场关于制定全球塑料污染治理国际文书的政府间谈判委员会会议（INC-2）在法国巴黎召开，这是目前国际上针对塑料污染治理的最为正式且目的最为明确的全球会议，为构建塑料污染全球治理法律框架起到重要奠基作用。

本文梳理了海洋塑料污染进入国际视野的历程、国际海洋塑料污染治理政策框架，并对此次国际谈判会议的进展进行了分析和展望。作者指出，海洋塑料污染的危害严重性与治理紧迫性已成为共识，海洋塑料污染治理已经成为困扰全球的国际性议题，亟待世界各国和社会各界协力应对。据作者观察，此次会议在谈判议事规则上进行了激烈讨论，政府间联盟在谈判中显示出重要影响，由于涉及的利益广泛而复杂，谈判过程艰难。不过，各方对继续深入研究和讨论塑料污染问题的重要性达成了共识，一项关键性的成果是：各国授权INC秘书处起草一份“零草案”。作者认为，塑料污染全球治理，既要有自上而下的治理，也需要自下而上的治理，二者形成合力才能最终实现终结塑料污染的目标。

塑料污染已经成为威胁环境与健康的全球环境挑战，但与应对气候变化、保护生物多样性等纳入联合国多边谈判的议题相比，塑料污染治理谈判尚处于初始阶段。2022年3月，在第五届联合国环境大会续会上通过的一项历史性决议《终止塑料污染决议（草案）》提出，建立一个政府间谈判委员会，到2024年达成一项具有国际法律约束力的协议（下称“塑料条约”），推动全球治理塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）。

在此背景下，“旨在制定一项具有法律约束力的塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）国际文书的政府间谈判委员会”于2023年5月29日至6月2日在法国巴黎联合国教科文组织总部召开了第二届会议（下称INC-2），就“塑料条约”制定的议事规则以及文书的目标、实质性义务、控制措施、自愿办法、执行措施和执行手段等事项展开讨论。目前，完全针对塑料污染的国际法律文书尚不存在，此次INC-2的召开将为制定填补这一空白的文书以及后续开展全球层面的塑料污染治理行动奠定基础。

一 海洋塑料污染问题发展为国际议题

海洋塑料污染的危害严重性与治理紧迫性已成为共识，海洋中的塑料会对海洋生态、人类健康、气候变化以及海洋经济等产生不利影响。

海洋中的塑料无法以对生物无害的方式自然降解，其分解成塑料碎片和微塑料会导致海洋生物误食或被牵绊而带来生命健康威胁。塑料中的毒素会影响海洋生物健康，并可通过食物链累积和传递至人类体内。研究表明，微塑料可以通过空气、食物和水进入人体，人类的肺部、肝脏、脾脏和肾脏中，甚至新生儿的胎盘中都发现了微塑料。此外，塑料生产会消耗大量化石燃料，增加温室气体排放；海洋塑料垃圾会通过影响海洋种群而改变全球碳循环，加剧气候危机。海洋塑料污染还会对旅游业、渔业和水产养殖业造成经济损失，影响海洋经济发展。

海洋塑料污染的严峻性在联合国环境规划署（UNEP）近年来发布的多份研究报告中频繁体现：

2017年发布的《迈向零污染地球》1，指出了大气污染、土壤污染、淡水污染和海洋与海岸线污染以及交叉污染源的污染问题。

2019年发布的《解决海洋塑料：系统性方法和行动建议》2，确定了在每个价值链阶段解决海洋塑料问题的差距，并建议不同利益相关方采取行动，在全球范围内实现塑料循环经济。

2021年发布的《与自然和平相处》，将气候变化、生物多样性丧失、废弃物污染并列为当前地球面临的三大危机；同年发布《从污染到解决方案：对海洋垃圾和塑料污染的全球评估》3，指出目前全球海洋中有7500万~19900万吨塑料垃圾，占海洋垃圾总量的85%，如果不采取有效治理措施，预计到2030年每年进入水生态系统的塑料垃圾数量将比2016年的900万~1400万吨增加近2倍，到2040年将达到每年2300万~3700万吨。

2023年5月最新发布的《切断根源：全世界如何终结塑料污染，创造循环经济》4指出,回收、再利用、重新定位和多样化治理能够有效帮助在2040年之前应对塑料污染。

鉴于海洋塑料垃圾对海洋环境乃至地球生态系统的严重危害性，海洋塑料污染治理已经成为困扰全球的国际性议题，亟待世界各国和社会各界协力应对。

二 海洋塑料污染成为全球治理热点议题

（一）塑料污染由区域治理引领

1997年，北太平洋环流系统上的垃圾漂浮带被美国船长查尔斯·摩尔发现，引发了全球对海洋塑料垃圾污染的关注5。针对海洋塑料污染，首先是一些国家率先采取行动。德国率先建立了世界领先的垃圾分类回收体系，并重视完善相关法律，鼓励市民自觉回收塑料垃圾。荷兰兹沃勒市（Zwolle）推出全世界第一条由再生塑料制作的单车道。兹沃勒人发明的“塑料公路”选用的原材料全部来源于塑料垃圾。

2018年，UNEP首次聚焦一次性塑料污染问题,在时任联合国环境规划署执行主任埃里克·索尔海姆的领导下将世界环境日的主题定为“塑战速决”，呼吁全球共同关注塑料污染问题及其解决方案。2019年，加拿大总理贾斯廷·特鲁多宣布加拿大从2021年起开始禁止“有害的”一次性塑料制品，让塑料垃圾的处理与回收利用再次成为公众关注的焦点。2019年1月1日，韩国《关于节约资源及促进资源回收利用的法律》修正案正式生效，其中规定，韩国2000家大型超市和1.1万家面积超过165平方米的超市全面禁用一次性塑料袋，取而代之的是为顾客提供环保购物袋、纸质袋等。

中国于2020年1月发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，继2008年旧版“限塑令”，再一次加大力度整治塑料污染问题，明确了禁止、限制使用的塑料制品并制定了具体的退出时间表。2021年9月印发的《“十四五”塑料污染治理行动方案》提出：到2025年，塑料污染治理机制运行更加有效，塑料制品生产、流通、消费、回收利用、末端处置全链条治理成效更加显著，白色污染得到有效遏制。

（二）海洋塑料污染逐渐走向全球治理

海洋塑料污染的跨区域性、流动性以及高危害性决定了应对海洋塑料问题，应该全球通力合作。

UNEP通过区域海洋方案加强世界各地的海洋保护，于1995年推出了《保护海洋环境免受陆地活动影响全球行动纲领》（GPA），旨在就如何预防、减少、控制和消除陆上活动造成的海洋退化向国家和区域当局提供指导。

2017年，UNEP发起“清洁海洋”运动，旨在让各国政府、公众、民间社会和私营部门参与清除海洋垃圾和塑料污染：敦促各国政府制定减少塑料使用的政策，呼吁行业尽量减少塑料包装和重新设计产品，并号召消费者在对海洋造成不可逆转的损害前改变其使用一次性塑料的习惯。

2019年3月在内罗毕举办的第四届联合国环境大会上，各国审议并通过了针对塑料废物问题的两项决议：一是关于海洋塑料垃圾和微塑料的决议，二是治理一次性塑料制品污染的决议。

2021年6月，内罗毕防治海洋垃圾和塑料污染之友小组（NGoFs）在UNEP的支持下成立，旨在推动解决海洋塑料污染并在联合国环境大会上有所建树。

2022年2月，在第五届联合国环境大会续会上，《终止塑料污染决议（草案）》获得通过，并分别于2022年11月和2023年5月底至6月初召开了两次“塑料条约”政府间谈判会议。这是目前国际上针对塑料污染治理的最为正式且目的最为明确的全球会议，为构建塑料污染全球治理法律框架起到重要奠基作用。

三 应对海洋塑料污染的国际政策框架

针对海洋塑料污染，国际上已形成了初步的政策框架体系。

1972年颁布的《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋公约》6对缔约国向海洋倾倒陆源废弃物或含有塑料或类似合成物的废弃物行为进行了明令禁止。

1973年诞生的《国际防止船舶造成污染公约》是由国际海事组织制定的有关防止和限制船舶排放油类和其他有害物质污染海洋方面的安全规定的国际公约，其附件五规定：禁止向海洋排放塑料。此外，该公约对所指“塑料”进行了明确界定：“由任何形式的塑料组成或包括塑料的所有垃圾，包括合成绳索、合成渔网、塑料垃圾袋和塑料制品产生的焚烧灰烬。”

1982年12月生效的《联合国海洋法公约》7被誉为“海洋宪章”，其中第194条规定：缔约国应该采取一切必要措施，防止、减少和控制海洋环境污染。

2019年《巴塞尔公约》缔约方会议通过了塑料废物修正案，将不可回收和受污染的塑料废物纳入管控框架，缔约方产生并转移到另一缔约方的所有塑料废物和塑料废物混合物均将受到更加严格的限制。

现存有关国际塑料污染和海洋塑料污染的政策框架，对海洋塑料的有关规定具有总括性，内容一般包括海洋塑料污染的陆源污染物的倾倒和跨境转移，但对于塑料的生产、塑料污染包括海洋塑料污染治理的具体实施细则、义务划分、核心义务、执行手段等未有明确规定。

此外，现存这些政策框架体系尚缺乏具体可行的治理目标，且内容比较分散，彼此之间难以协同，因此对塑料污染包括海洋塑料污染的治理更多发挥引导性作用，可操作性较弱。INC-2正是在这样一个背景下，带着“制定一项具有法律约束力的塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）国际文书”的目的而召开，具有迫切性和必要性。

四 INC-2 的争论焦点与进展

“塑料条约”的缔结在流程上与其他国际条约的缔结类似，但由于塑料污染本身的特性以及不同国家面对此问题的不同处境，其条约缔结过程和方式具有一定的差异性。

（一）谈判议事规则

“塑料条约”缔约大会邀请缔约国、国际组织、非政府组织、原住民社区等参与条约的谈判，参加INC-2全体会议的联合国各会员国、联合国专门机构、区域经济一体化组织的代表拥有投票表决权；经认可的政府间组织、联合国实体、经认可的利益相关方包括非政府组织的代表可在会场就座，具有陈述发言权。

“塑料条约”谈判的核心内容之一是条约的议事规则，各方围绕“协商一致原则”和“超过三分之二投票表决通过”展开了激烈的争论，这背后涉及谈判效率与公平的问题。采取后者可以提高谈判通过的效率，但却可能隐藏投票寻租、条约履约“搭便车”等弊端；采取前者虽会经历艰难的谈判过程，却具有公平且长效的优点，是许多发展中国家努力追求的谈判原则。

（二）政府间联盟的推动作用

具有相似利益诉求的缔约国间组建联盟在“塑料条约”缔结过程中的影响较为明显。例如，由卢旺达和挪威发起的终结塑料污染的高雄心联盟（HAC），已有54个成员国，其旨在为实现“到2040年结束塑料污染”开展协商和合作，主张以系统和循环的塑料治理方法为基础，在塑料全生命周期对塑料污染进行干预。据INC-2 官方数据，缔约会议收到17个会员国的捐款，其中有16个国家是HAC成员国，体现出该联盟的行动力和影响力。尽管联盟能够为了同一目标而努力，但治理塑料污染还需考虑不同国家国情和能力，而类似HAC 的联盟容易在缔约谈判过程中忽视其他未参与联盟国家的利益，带来谈判公平性的问题。

（三）谈判过程道阻且长

INC-2除了围绕议事规则开展大量讨论外，还聚焦12个关键议题，包括逐步淘汰和减少初级塑料的供应、需求和使用，减少微塑料，加强废弃物管理，促进循环设计，促进使用安全、可持续的替代品和代用品，保护人类健康等。

一些成员国支持根据国情设定减少再利用和修复产品的目标，取消经济补助；许多成员国支持和鼓励减少塑料消费，通过提高消费者意识、应用统一的产品设计标准来建立塑料污染治理体系；一些成员国不支持标准化使用关税或税收优惠；有的会员国建议制定关于塑料替代品的标准，考虑包括土著和地方知识、国情、延长使用寿命和安全处置的潜力，同时避免无意间对人类健康和环境的影响。

中国认为应该重视议事规则作为谈判基础的重要地位，优先谈判；同时，中国明确支持“共同但有区别的责任”原则，认为塑料条约的谈判应该考虑不同国家实际国情，不可以统一的标准要求所有国家。

针对此次谈判，中国政府的立场在会前呈递的建议中已经明确表述：

塑料本身不是污染物，是由于塑料的不合理利用和处理而泄漏到环境中，从而对环境和人类形成危害，所以要遏制塑料的环境泄露，关注下游治理；严格管控发达国家向发展中国家转移塑料废弃物；在塑料生命周期的生产和消费阶段采取自愿治理原则，来适应不同国家的发展道路。“塑料条约”的设计应考虑不同国家在塑料产业结构、产业链、经济和社会发展水平、技术能力和执行手段上的差异，综合采用市场和经济工具，提供可自愿选择的塑料污染应对手段。“塑料条约”的制定要综合考虑缔约国的治理计划，条约生效前要开展有效性评估，条约的制定过程应该合规、过程透明、非对抗和非惩罚且公平，同时条约的制定应该考虑向发展中国家提供额外、充分和可预测的财政支持和技术援助。关于其他利益相关方，中国主张鼓励国际组织向发展中国家提供技术支持和资金援助，鼓励私营部门积极参与塑料回收和处置。

在这种国际条约谈判进程中，由于关系缔约国的利益和全球共同利益，各缔约国代表团都据理力争。INC-2 谈判过程艰难，多次延长谈判时间，通过夜间联络小组讨论存在较大争议的议题，才勉强完成会议谈判预定进度。INC-2已决定下一次会议（INC-3）将在内罗毕举行，这表明各方对继续深入研究和讨论塑料污染问题的重要性达成了共识。

（四）“零草案”是关键

INC-2的一项重要成果是各国授权INC秘书处起草一份“零草案”（Zero Draft）。在国际谈判中，“零草案”是指一份初步的、尚未经过大规模修改的文件或协议草案。它被视为正式文件的起点，作为进一步谈判和协商的基础。零草案可能包含某个问题的全面阐述，也可能只是一个框架或指导原则的概述。它是谈判过程中的一个重要文件，各方可以在其基础上进行谈判、辩论、修改和完善，最终形成最终版本的协议或文件。

塑料污染治理零草案的制定是“塑料条约”谈判的核心成果，也是政府间谈判会议召开的初衷，预计零草案将于2023年下半年在INC-3之前出台。尽管INC会议预定召开5次，并在2024年达成最终目标，但是在第二次会议结束之后仍未进入零草案实质性谈判过程，仅是授权秘书处起草，可见谈判进展的艰难以及任重道远。零草案起草与谈判将直接决定塑料污染治理的具体实施细则和走向，因此值得所有缔约国重视。

五 “塑料条约”谈判展望

在2024年之前完成“塑料条约”谈判并达成协议是一个具有挑战性的目标，促成这一目标，离不开各方做出努力和“牺牲”，其中，“牺牲”的公平程度在很大程度上决定了谈判的速度。

“塑料条约”谈判是各缔约方的舞台，169个缔约方为了制定一项共同遵守的法律文书而相互磋商。“协商一致原则”本质上是一个试金石，以验证缔约国是否有合作、妥协精神，如果议事规则未达成一致同意，仅以少数服从多数的原则通过，那么达成的条约就未能表达每一个国家的诉求，有违条约制定的初衷。为了促成“塑料条约”的达成，以及保证条约的约束力和执行效果，亟待在议事规则上努力向“协商一致原则”方向努力。此外，各缔约国之间都应该求同存异，在全球和全人类利益面前，同意合理的让步和牺牲，从而保证条约谈判的进程和塑料污染全球治理的进程。

结合此次INC-2条约谈判参会经验，笔者认为，“塑料条约”谈判是各缔约国的国际政治舞台，各会员国在其中扮演主要角色，但谈判难免会掺杂政治、历史因素等，容易导致谈判结果发生目标偏移。而拥有专业知识的团体或其他相对弱势的非政府组织、企业的代表拥有的发言机会有限，更是没有投票表决权。因此，在未来的谈判中，增加专业代表或团体的发言机会和渠道，并在投票表决权中融合更多技术话语因素，将能够提升谈判的效率、可信度和科学性。

塑料污染全球治理，既要有自上而下的治理，也需要自下而上的治理。“塑料条约”的谈判体现的是一个自上而下的塑料污染治理进程——颁布具有法律约束力的文书、敦促缔约国遵守，但这一条约的约束对象是缔约主权国家，而对于非政府组织、社会团体、企业和个人约束力有限。

实际上，海洋塑料治理进程中，自上而下的政策框架建构与自下而上的公众参与同样重要。鉴于塑料污染治理的紧迫性以及国际对海洋环境保护的重视，在各主权国家的努力之外，企业、民间组织和个人等也应该借助国际高度重视塑料污染治理的东风，自下而上开展塑料污染防治行动，关注塑料污染治理进展，积极参与建言献策，同时，积极响应塑料污染治理的国际倡议，通过环保行动减少一次性塑料制品的使用，促进塑料的回收、循环和再利用，与国际自上而下的塑料污染治理形成合力，最终达成终结塑料污染的目标。

参考文献

1. UNEP. Towards a Pollution-Free Planet. UNEP,2017.

2. UNEP. Addressing Marine Plastics: A Systemic Approach – Recommendations for Actions. UNEP,2019.

3. UNEP. From Pollution to Solution: A Global Assessment of Marine Litter and Plastic Pollution. UNEP, 2021.

4. UNEP. Turning off the Tap: How the world can end plastic pollution and create a circular economy. UNEP,2023.

5. 郭广平.全球加强治理海洋塑料垃圾[J].生态经济,2023,39(04):1-4.

6. Protocol on Water and Health to the 1992 Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes, done in London, on 17 June 1999, Geneva : UN, 18 Oct. 1999.

7. 3rd United Nations Conference on the Law of the Sea : informal composite negotiating text. New York : UN, 1979.

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作者丨王豁，中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长；赵岩，中国海洋大学国际事务与公共管理学院博士生；周晋峰，中国生物多样性保护与绿色发展基金会秘书长

编辑丨邓茗文

来源丨《可持续发展经济导刊》2023年6月刊

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