主要从事生物多样性保护与生态修复、生态规划与管理、生态产品价值实现等方面的研究，重点研发生物多样性与生态质量监测和评估技术、山水林田湖草沙系统保护与修复技术。主持国家重点研发计划项目、生态环境部支撑项目、地方咨询等各类项目30余项，为生态环境部和地方政府提交政策建议及专题报告10余项，出版专著3部，国内外期刊发表论文40余篇。

2022年12月，在加拿大蒙特利尔举行的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）第二阶段会议上，中国作为主席国推动达成了兼具雄心和务实平衡的“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”（以下简称“昆蒙框架”）等一揽子具有里程碑意义的成果，历史性地确定了“3030”目标，历史性地决定设立“昆蒙框架”基金，历史性地纳入了遗传资源数字序列信息（DSI）的落地路径，历史性地描绘了2050年“人与自然和谐共生”的美好愿景。

2023年12月，在阿联酋迪拜举行的《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（COP28）期间，中国宣布牵头发起“昆蒙框架”实施倡议，旨在打造一个各缔约方和利益相关方自愿参与、体现政治意愿的合作平台，推动“昆蒙框架”全面落实。

在“昆蒙框架”达成一周年之际，为进一步解析“昆蒙框架”目标体系与保障机制，中国在实施生物多样性保护方面系统性举措，以及聚焦农业与生物多样性保护之间的平衡协调关系，本刊记者对中国环境科学研究院生态所所长全占军进行了专访，请他进行深度解答。


CST：作为具有里程碑意义的生物多样性保护全球纲领，“昆蒙框架”在目标设定上遵循什么样的逻辑？

全占军：“昆明框架”在目标设定上，总体目标是到2050年，生物多样性受到重视，得到保护、恢复及合理利用，维持生态系统服务，实现一个可持续的健康的地球，所有人都能共享重要惠益，实现“人与自然和谐共生”的愿景。在具体目标上，设置了生物多样性状态、可持续利用生物多样性、公平公正分享惠益及提供执行保障等4个2050年长期目标，以及23个以行动为导向的全球目标，即减少对生物多样性的威胁（目标1—8）、通过可持续利用和惠益分享以满足人类需求（目标9—13）、执行和主流化的工具和解决方案（目标14—23）3个方面。

其中，关于生物多样性状态，提出在2050年之前维持、增强或恢复，大幅度增加生态系统的完整性、连通性和复原力；制止已知受威胁物种的人为灭绝，到2050年所有的物种灭绝率和风险减少10倍，本地野生物种的数量增加到健康和有复原力的水平；野生和驯化物种种群内的遗传多样性得以保持，从而保护它们的适应潜力。

关于可持续利用生物多样性，提出到2050年，生物多样性得到可持续的管理和利用，生态系统服务和功能得到恢复，支持可持续发展。

关于公平公正分享惠益，提出利用遗传资源、遗传资源数字序列信息（DSI）以及与遗传资源相关的传统知识（如适用）所产生的货币和非货币利益得到公平和公正的分享，促进生物多样性的保护和可持续利用。

关于提供执行保障，提出要有充分的执行手段，包括财政资源、能力建设、技术和科学合作，以及获取和转让技术，逐步缩小每年7000亿美元的生物多样性资金缺口。

CST：相比13年前所达成的“爱知目标”，“昆蒙框架”在保障目标实现的机制上有何创新？

全占军：《生物多样性公约》生效30年来，制定了包括“昆蒙框架”在内的三版全球生物多样性目标。遗憾的是，前两版全球目标只有部分实现，全球生物多样性丧失的趋势仍未得到有效遏制。如何有效推动“昆蒙框架”目标实现，避免重蹈“爱知目标”的覆辙，是国际社会共同关注的议题。

“昆蒙框架”经过漫长磋商制定了高雄心的目标，特别是将“爱知目标”提出的“到2020年，保护至少17%的陆地和内陆水域以及10%的沿海和海洋区域”，提升为“到2030年，至少保护30%面积的陆地和海洋”。鉴于“爱知目标”都远未达成，作为COP15主席国的中国一直强调一定要在资源调动、能力建设、技术保障这些方面与设定的高雄心目标相匹配，体现务实平衡。

可以说，“爱知目标”在制定时也是具有雄心、令人鼓舞的，但最终仅部分实现了20个纲要目标中的6个目标，其中当然有多方面的因素，但是我想，最重要的有两个方面：一方面是资金不足，另一方面是执行机制有待完善。所以，此次在制定“昆蒙框架”的过程中，中国作为主席国，始终强调要兼具雄心和务实平衡，要完善和强化保障机制，充分汲取“爱知目标”的经验和教训。最终，不仅推动达成了“昆蒙框架”，还通过了一揽子配套政策措施。

在确保“昆蒙框架”目标实现的保障机制上，取得的两个方面的进展尤其重要。一是在资源调动方面，历史性地决定设立“昆蒙框架”基金，从所有来源调动资源，还明确了发达国家流向发展中国家的国际生物多样性资金目标，即增加从发达国家和自愿承担发达国家缔约方义务的国家流向发展中国家特别是最不发达国家和小岛屿发展中国家以及经济转型国家的与生物多样性有关的国际资金总量，包括海外发展援助，到2025年每年至少达到200亿美元，到2030年每年至少达到300亿美元。

二是在执行机制方面，建立了完整系统的执行机制，包括规划、报告、监测和审查等，尤其是要求各国在制定国家行动目标时，逐一呼应全球层面的目标。比如，要求对这些国家自主决定的目标开展全球分析，看看全球预期的集体努力和“昆蒙框架”目标在方向和力度上是否一致；要求各国定期提交国家进展报告，并开展全球审查来评估集体的行动进展。这些全球层面的信息，都将为各国自主考虑是否提高目标力度、行动力度、资源调动力度、国际合作和相互支持力度，提供重要参考和政治动力。此外，“昆蒙框架”还特别重视多利益相关方的参与，强调以全政府和全社会方法推动框架目标的达成。


以全政府和全社会的方式推进生物多样性保护

CST：中国在生物多样性保护上，近些年来采取了哪些有力举措，如何评价这些举措取得的成效？

全占军：这些年中国在生物多样性保护上采取了强有力的措施，在实现“爱知目标”的评估中，中国是好于全球平均水平的，在保护力度上中国肯定是属于第一档的，中国能够担任COP15主席国，在整个谈判过程中能够主导进程，与中国的努力得到全球认可密不可分。

具体来说主要体现在中国以全政府和全社会的方式来推动生物多样性保护工作。

首先，在顶层规划层面，中国已有最高级别的政治意愿。2011年，中国成立了由分管副总理任主席、25个部门为成员的“中国生物多样性保护国家委员会”，统筹协调全国生物多样性保护工作。习近平主席亲自推动生物多样性和COP15相关工作。中国开展生态文明建设，下定决心走一条不同于西方国家的发展道路，从源头上控制污染，从源头上减少自然消耗，这是顶层的政治意愿。

其次，在政府层面，采取法治手段，健全生物多样性保护法律法规和标准体系，包括环境保护法、重要生态区域保护法、生态要素保护法等“1+4+N”生态保护监管法律体系；采取行政管制手段，将生物多样性保护纳入各级政府发展规划，国家层面目前正在更新国家生物多样性保护战略与行动计划，编制生物多样性保护重大工程实施方案，大力推进生物多样性保护、恢复、可持续利用和惠益分享等方面的工作，不断推动生物多样性主流化；采取财政手段，投入大量的资金开展生态保护补偿工作，实施生态保护修复工程，尤其是直接财政投入非常大，以中央财政支持的“山水林田湖草沙一体化保护和修复工程”为例，单个项目金额达到20亿元，这样的项目“十三五”以来累计实施了52个；采取金融手段，探索保护性开发、鼓励社会资本参与、引导金融资金投入、明确生态环境导向的开发模式为金融支持对象等。省级政府也已经或正在积极制定生物多样性行动计划和重大工程规划，并开展了大量实践工作。

最后，在社会层面，鼓励企业、社会组织、地方社区和公众参与到生物多样性保护工作中。在强化各级政府在生物多样性治理中的引导作用的同时，推动所有利益相关方共同参与形成生物多样性治理合力。

尽管我们采取了以上重要举措，也取得了良好的效果，但执行过程中难免出现问题，例如生态修复中存在形式主义的问题，财政投资的效率效果问题等，所以生态环境部正在筹备开展生态保护修复工程的成效评估工作，督促相关部门认真落实，提升成效。

保护生物多样性与保障粮食安全的平衡协调

CST：中国正在建设农业强国的路上，“提升粮食和重要农产品稳定安全供给水平”是基本要义。保护生物多样性与保障粮食生产之间，应该如何平衡协调？

全占军：这个问题是当前困扰我们的主要矛盾，中国地少人多的基本国情，决定了这个问题是中国特色的问题，没有任何经验可以去照搬。它涉及民生、稳定，是一个复杂的生态经济学问题。宏观层面是生态安全和粮食安全的问题，微观层面是生态保护和农民增收的问题。平衡协调的总要求是落实习近平生态文明思想和“绿水青山就是金山银山”的理念，在广大农村地区发展生态农业、生态旅游业、生态康养等，在增加农民收入的同时，减少对土地的索取，加强对农业生态系统保护的投资。对此，提出以下五点建议。

第一，强化农业生态空间管控。强化土地利用的规划和用途管制，构建生态田园景观格局，开展田内、田边、田外系统性治理。要解决好耕地“非农化”“非粮化”的问题，保障粮食安全；在关注农业的生产功能的同时，也不要忽视它的生态功能。农业也是生态系统，要系统地去看。说到底，一方面，要对农田进行用途管制，同时不要“竭泽而渔”，落实好“绿水青山就是金山银山”的理念；另一方面，要更好发挥农田的生态功能，在发展集约化农业的同时重视农业生物多样性，适当留出生态空间，让空间里的生命体各得其所。

第二，合理配置农业生产用水。水资源是有限的，特别是干旱半干旱地区，用水安全与生态安全的冲突问题日益显著，上游用于农业种植的水多了，下游的生态用水就少了，自然生态就随之受到影响。生产用水、生态用水、生活用水要进行合理配置。目前国家水资源的分配方案还比较粗放，这不是一个地区能解决的问题，需要国家层面来进行更高层级的规划协调。

第三，加大农业生态系统修复投入。生态修复不仅仅要关注自然生态空间，还要关注农业生态空间。中央财政在生态保护和修复上的投资很大，但我们的农业生态系统目前已经透支得很厉害，需要得到修复才能有更高的产出，尤其要关注土壤的质量问题。过去那种掠夺式的耕种，导致土壤“入不敷出”，有的土地已经贫瘠到没有有机肥就长不出东西的地步。现在一些企业开展规模化种植，从农民手里承包土地，其使用的种植方式对土壤的透支是极大的，但对土壤恢复的投资却往往被忽略了。我认为，未来生态修复资金应该向农业倾斜，完善农业领域的生态保护补偿机制，出台相关产业政策引导支持生态农业的发展。

第四，逐步优化农业产业结构。农业也有产业结构，种植经济作物、粮食作物还是饲料作物，甚至是种植什么类型的作物，都属于农业产业结构范畴。谈农业产业结构，是想提出限制集约化单一种植模式的规模。经济学上强调规模效应，但集约化单一模式的农业产业结构对生态的负面影响可能更大。农业生态系统需要生态空间，过去的农业生产有田埂，留出了生态空间，而大面积推平的机械化作业就没有留出生态空间。此外，需要优化农资补贴来引导发展生态农业，形成相应的政策体系，逐渐改变现在高农资（化肥、农药、地膜等）消耗的状态。

第五，完善农业生物多样性保护的配套政策。欧盟规定耕地面积超过10公顷以上、30公顷以下的农户须至少种植两种作物，超过30公顷的农场须至少种植三种作物，主要作物占比不能超过75%，两种主要作物占比不能超过95%。欧盟要求耕地超过15公顷的农户须保留至少5%休耕地、景观带、缓冲草带、防护林、灌木丛等生态重点区域，2017年后该比例提高到7%。在提升农业系统的生物多样性方面，我们还缺乏管制要求和激励政策等，未来这也是需要补齐的。

推动农业可持续转型的四条建议

CST：“昆蒙框架”中的目标10提出“确保农业、水产养殖、渔业和林业区域得到可持续管理”，该如何理解这一目标？关于推动可持续农业方面，您有哪些建议？

全占军：农林渔可持续管理是解决“自然资源过度利用”这个问题的主阵地。自然生态系统为我们提供的生态产品有其最大可获取量，低于这个量，在经济发展上不划算，超过这个量，在生态保护上不合理，所以要可持续地管理农业、渔业和林业等。目前我国的禁渔、禁伐、禁牧等都属于这个范畴。这种完全禁止只是抢救性、过度性的制度安排，最终我们要实现可持续管理，包括畜牧业的草畜平衡管理，森林间伐等。但同时这对治理能力提出了更高要求。一方面，需要有比较完善的制度体系，包括法律、管制政策、标准规范等；另一方面，需要加强监督和执法力度，最重要的是激发农户和企业的内部约束和内生动力。

举个例子，中央财政对履行草畜平衡义务的农牧民，按照每年每亩2.5元的测算标准给予草畜平衡奖励，但这一政策在落地执行方面还需要进一步改善。目前，我国的补贴政策还比较粗放，政策的细化还有很大的空间。以美国明尼苏达州的补贴规定为例，种植覆盖作物每公顷补贴123.5美元，种植传粉动物依赖的本土植物每公顷补贴504美元，坡地上种植植物缓冲带超过4公顷的每公顷补贴578美元等，规定得非常细。

在推动可持续农业发展方面，在此提出4条建议。

第一，重视农业产业结构问题，强化对生物多样性友好型农业的引导。全面推进绿色低碳循环农业发展，推进粮经饲统筹、农林牧渔协调。

第二，重视农业生物多样性，强化农业生态空间规划管制。推进生态沟渠、生态廊道等田园生态景观建设，发展生态农业、共生种养等生物多样性友好做法，提升病虫害绿色防控水平，促进土壤健康和蜜蜂等传粉动物种群恢复。

第三，重视农业生态环境治理能力，强化农业生态空间保护监管政策。提升草畜平衡、禁牧轮牧、休禁渔、禁伐等政策的科学性和可操作性。

第四，重视农民生计替代，强化生态产品价值实现激励政策的供给。创新生态产品价值转化模式，因地制宜发展原生态种养、生态旅游与康养休闲融合、特色生物资源加工利用等，推广生物多样性友好技术，以及保护和利用生物物种资源的传统知识。

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文丨邓茗文

刘文慧、项楠对本文亦有贡献

来源丨《可持续发展经济导刊》2023年12月刊