应对气候变化包括减缓气候变化和适应气候变化两方面，当前大家普遍关注较多的是减缓，对于适应方面的关注存在不足。其实不管是在减缓还是适应领域，都需要解决资金问题。韧性基础设施项目的主要受益包括损失避免、经济效益和社会与环境效益，当前投资机构更多考虑的是经济效益，未来需要通过探索将损失避免、社会与环境效益也体现在经济效益中，以此提升项目对金融机构的直接吸引力。
从全球范围来看，应对气候变化的资金缺口巨大，其中适应资金缺乏情况更加显著。根据气候政策倡议组织（CPI）的统计数据，虽然2019-2020年期间，全球适应气候变化资金流动约为460亿美元，相较2017-2018年增长了53%，但仍仅占全球气候资金的7%，绝大多数气候资金流向了减缓气候变化的领域。2017-2020年期间，全球适应气候变化资金虽然呈现不断增长趋势，但仍未能满足需求。联合国环境规划署的数据显示，发展中国家的适应成本预计是当前公共气候适应资金流的5至10倍，而且差距仍在扩大，所以需要大量资金支持。
中国适应气候变化领域的资金也存在供应不足。国家应对气候变化战略研究和国际合作中心预测，2016-2030年,中国实现国家自主贡献的总资金需求规模将达56万亿元左右,年均约3.7万亿元。其中,平均每年减缓和适应气候变化的资金需求分别约占57%和43%,为2.1万亿元和1.6万亿元。从整体应对气候变化的资金缺口看，与现有资金投入规模比，中国平均每年将面临约0.8万亿元的适应资金缺口，其中基础设施领域适应气候变化的资金缺口占比最大，每年约为0.48万亿元。
城市气候融资领导联盟的分析认为，为了保证城市基础设施的气候韧性，可能要比一般的基础设施多付出9%至27%的额外投资，对应0.4万亿至1.1万亿美元。全球基础设施中心数据显示，到2040年，全球基础设施投资缺口将达到15万亿美元，对应每年平均缺口约为6000亿美元。尽管建设韧性基础设施资金需求量较大，但需要意识到的是，脆弱的基础设施系统带来的代价更是巨大的。通过韧性基础设施项目建设，不仅能够避免大量因气候灾害所引起的损失，同时能够产生可观的项目收益。
世界银行（1996）数据显示，提高基础设施韧性的额外成本仅占整体投资需求的3%。而因气候韧性建设所规避的设施损害和经济影响，在新的基础设施寿命期内，发展中国家韧性基础设施的收益将达到4.2万亿美元。这就是说，在韧性建设上每投资1美元，就能获得4美元的收益。可见，投资韧性基础设施项目具有良好的成本效益潜力，只不过目前，这些社会环境效益往往在项目前期不会被算进去，因此就造成韧性基础设施在引入投资时吸引力不足的问题。
不论基础设施建设或适应气候变化类项目，因具有较强的公益属性，因此，公共资金均为两者主要的资金来源。世界银行（2020）数据表明，发展中国家基础设施建设资金中83%为公共资金，只有17%是私营资金；适应气候变化的资金来源也较为相似，分别为公共资金占79%，私营资金占21%。当前，无论是绿色金融还是气候投融资，均倡导将社会资本引入绿色项目或应对气候变化项目中，以改变传统的依靠财政资金支持的状况。
对于韧性基础设施类项目的投资，投资者的投资需求包括，长期持有资产、收益稳定、在低利率的环境下提高投资收益率、投资多元化、风险规避、通胀保护、信息透明等。由于基础设施投资长周期、回报稳定的特性，目前，国际上像开发性金融机构资金支持、养老金和社保基金的投资、政府资助、基金投资、保险公司以及PPP（公共资本和私人资本结合的方式）等是基础设施建设项目的主要融资渠道。国内韧性基础设施项目的融资渠道主要包括政府拨款、国企投资、本地银行贷款、多边开发银行贷款、PPP等。
由于韧性基础设施的公共属性和区域性特征，目前政府财政是支持韧性基础设施建设的重要资金来源。分析全球重点国家和地区政府支持韧性基础设施建设的方式，各国通过建立基金、设立项目计划、划配专项资金等方式，为相关项目提供了直接拨款、财政补助、低息贷款、税务减免等各式资助。
另外，开发性金融机构在全球应对气候变化工作中扮演着重要的角色，也是适应资金的主要来源。由于开发性金融机构的开发性属性，其资助主体主要是公共部门，投向了大量韧性基础设施项目。开发性金融机构可以起到比较大的资金撬动的作用，引导社会资本进入项目。开发性金融机构提供的融资方式包括贷款、补助金、政策性融资、担保、股权投资等不同方式，其中提供贷款为主要方式。2018年，IDB、EBRD、World Bank、IFC、ADB、NDB、EIB、IDB、ADB共同组建了多边开发银行基础设施合作平台（MDB Infrastructure Cooperation Platform），致力于共同支持可持续的基础设施建设。
债券凭借着其直接的融资方式、灵活的期限设置、较大规模的融资额和适宜的融资成本成为韧性基础设施建设项目选择的融资工具之一。受益于国内外细分和创新债券类型发展，绿色债券、气候债券、环境影响力债券等都可作为韧性基础设施项目的融资工具。
例如，欧洲复兴开发银行（EBRD）于2019年发行了首支气候韧性债券，该债券为五年期气候韧性债券，评级为AAA，利率为1.625%，募集了7亿美元。在第一期的发行中，来自15个国家的40多家投资方进行了认购，累计超额认购2亿美元，表现出了较强的投资吸引力。通过该债券的发行，EBRD为众多适应项目提供资金，包括气候韧性基础设施项目（如塔吉克斯坦的Qairokkum水电站项目）以及具有气候韧性的农业和生态系统项目（如摩洛哥的Saiss水资源保护项目)。
另外，基金是支持韧性基础设施建设的另一项重要融资工具，如各国、各地区政府所积极筹建的基础设施基金、绿色基金、发展基金，也如国际组织、MDBs、 NGO建立起的绿色气候基金（GCF）、气候投资基金（CIF）等，还有私营部门建立起的各类与应对气候变化、绿色发展相关的投资基金。例如，气候投资基金（CIF）是全球范围内专门与多边开发银行合作并作为执行机构的多边气候基金。其启动了耗资12亿美元的“气候韧性试点项目”（PPCR），支持发展中国家和地区开展气候韧性和适应类项目。
再比如，气候韧性和适应资金和技术转移基金（CRAFT）是全球首家致力于促进气候韧性和适应气候变化的私营部门投资基金，由全球环境基金（GEF）、北欧发展基金（NDA）、欧洲投资银行（EIB）提供资金支持。CRAFT是一家成长型股权投资基金，由专注于气候韧性的Lightsmith Group投资公司管理。基金所投向的公司均是已经研发并证实可用于提供气候韧性的技术和解决方案的公司，且有一定的市场需求和收益保障。由于国际上一直强调应增加适应气候变化方面的投资规模，做到与减缓资金规模相匹配，现在投资领域很多工作重点也在向适应方面进行转移。
为进一步展现韧性基础设施的融资渠道，结合国际韧性基础设施融资实践，在此分别选取摩洛哥赛伊斯储水项目、纽约绿色雨洪基础设施激励计划项目和路易斯安那环境影响力债券试点项目，由此为其他地方开展气候韧性投融资提出实施规划与融资机制创新方面的建议。
摩洛哥赛斯储水项目
摩洛哥面临非常严重的水资源匮乏的问题，且正随着气候变化进一步加重。摩洛哥赛斯储水项目旨在通过为摩洛哥提供每年超过1亿立方米的可持续水资源用于灌溉，同时提供先进有效的节水灌溉技术，如滴灌，来提高其农业领域的气候韧性。该项目的融资方式为绿色气候基金（GCF）提供0.32亿欧元赠款，欧洲复兴开发银行（EBRD）通过发行韧性债券提供1.2亿欧元贷款。
纽约绿色雨洪基础设施激励计划
纽约绿色雨洪基础设施激励计划鼓励社会资本参与城市韧性建设，通过建设绿色基础设施和采用智能设计，如建造和维护路边花园、用渗透性强的材料铺路等，对城市社区雨水进行综合管理。该项目具体采用了以下两种融资方式：1.绿色基础设施补助计划：由纽约市政府为愿意在私有房产内部等区域建设绿色设施的业主提供补助，补助最高可达500万美元。同时，签署一份维护相关绿色基础设施的20年协议，确保设施的长期有效。2.私有房产雨水收集改造激励计划：通过该计划激励相关业主建设吸收、利用及储蓄雨水的绿色基础设施。对增加200“绿色化英亩”及以上（约等于2万立方米雨水）的业主提供补助等形式的激励。
路易斯安纳环境影响力债券（EIB）试点
面对气候灾难，路易斯安纳提出了要在50年间投资500亿美元用于海岸带气候韧性建设的宏伟计划，但是预计可用的公共资金仅有90到120亿美元。环境影响力债券（EIB）是一种与绩效挂钩的创新型的结果导向融资形式，投资者购买债券，债券收益与是否实现预期成果有关。具体而言，路易斯安那州海岸保护与修复公司发行环境影响力债券（EIB），私人机构为项目实施方，在项目实施达到基础目标时，发行方支付工程基础资金和债券基础利息，超额完成目标时则根据超额情况来支付超额收益。该项目期限为10-15年，目标为至少恢复585英亩湿地，超额绩效付款为350-800万美元，承包商与投资者都可从超额绩效中获益。
地方政府应以保障城市气候韧性作为准绳，将韧性思维融入战略规划和项目评价之中，制定韧性相关标准，培养韧性项目的开发与组织能力，增强政府资金的引导作用，构建“政府主导-市场组织-社会参与”的韧性基础设施建设机制。政府要在宏观规划、政策制定方面发挥积极作用，还应倡导建立韧性基础设施建设项目库。2022年，生态环境部、国家发展改革委等九部委联合发布《关于开展气候投融资试点工作的通知》并确定了23个地方入选气候投融资试点，同时发布试点地方气候投融资项目入库参考标准，参考标准明确入库项目包括减缓气候变化类项目和适应气候变化类项目。政府可以通过建立项目库为金融机构识别项目提供便利，也可以提供财政补贴支持资金筹措，引导私人资本投入韧性基础设施建设领域，助力实现韧性价值。
韧性基础设施项目主要收益包括损失避免、经济效益、社会和环境效益三类。当前，投资机构考虑较多的是经济效益，如何将损失避免、社会和环境效益转化为另一种形式的经济效益，将会成为未来重点工作，也只有这样才能使得韧性基建项目对于金融机构产生直接吸引力。对于韧性基础设施项目来说，开发性金融机构在项目前期投入时会发挥关键作用，需要建立完善的风险筛查框架、提供项目开发支持、低成本的资金支持，并配合其他商业机构将项目落地。其它金融机构也要意识到韧性基础设施建设的趋势，完善投资风险评估框架、改变投资策略、开发面向气候韧性基础设施的金融产品，并关注分散投资风险。
整体而言，中国可以从三方面着手加速气候韧性基础设施建设。
第一，提高全社会对未来气候风险的认识。当前，各界对于气候风险的认识不足，最重要的还是需要提高风险识别的意识和能力，在城乡规划中强化适应理念。其次，制定韧性基础设施技术标准非常关键。没有评定方式，金融机构投资时就无法判定哪些项目属于韧性基建。最后，强化风险监测预警，开展适应宣传教育工作，提供公众适应素质。
第二，完善气候韧性项目的价值评估和流转体系。当前，市场对于气候韧性基础设施项目的价值认知存在不足。在价值评估方面，需将避免损失和社会环境效益通过各种方式转化为经济效益，体现出项目内在的完整价值。
第三，拓宽气候韧性基础设施的融资渠道。各地应着手建立气候投融资项目库，挖掘高质量项目，开发并创新投融资机制，强化金融机构的风险披露、监测和管控，提高地方政府财政激励力度，持续撬动社会资本投入韧性基建项目。
文丨崔莹
编辑丨胡文娟
来源丨《可持续发展经济导刊》2023年1-2期
原标题丨《金融支持基础设施提升气候韧性》
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