积极贯彻新发展理念　实现城市可持续发展

——沈阳市城市生活垃圾终端处理实现绿色发展的经验与启示

近年来，沈阳市深入贯彻落实习近平生态文明思想，坚定不移贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，统筹城市治理体系现代化和绿色循环发展，实现了城市生活垃圾处理和资源化利用的直道追赶、弯道超车、换道引领，努力在绿色低碳发展上作出示范，助力沈阳国家中心城市建设。目前，沈阳市城市生活垃圾焚烧处理能力占比达91.24%，远高于国家《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》中提出的65%左右的平均比例，位列全国副省级城市前列。

【主要做法】

高点站位　实现绿色发展

沈阳市在推进城市生活垃圾处理实现跨越式发展的过程中，围绕生活垃圾无害化、减量化、资源化处理目标，充分借鉴国内先进城市的典型经验，坚持系统思考、科学设计、分步实施、统筹推进，积极破解项目建设中的规划设计、资金筹措、组织实施等诸多现实难题和历史遗留问题，实现了城市生活垃圾全量焚烧“零填埋”，推进城市生活垃圾处理全产业链条协同发展。

一是科学规划空间布局。按照全域覆盖、全量处理的工作思路，通过调研论证，结合城市总体规划，综合考虑人口、面积、区域、运距、地貌等因素，科学合理、适度超前地在城市北部、南部和西部规划布局生活垃圾焚烧发电、餐厨垃圾处理等项目，一揽子解决了城市生活垃圾终端处理问题。此外，根据实际需求、环境承载力、综合效益等因素，科学设定了不同的处理规模，既满足了城市需求，又保证了投资回报效率。

二是多元引进社会资本。坚持“政府主导、社会参与、市场运作”多元投资方向，拓宽社会投资渠道，广泛吸引社会投资。2017年~2019年累计投资近60亿元，完成了20余项生活垃圾终端处理设施和配套项目建设，全面提升了终端处置水平；城市生活垃圾终端处置设施运行维护资金投入由2012年的6100万元/年增长到了目前的3.6亿元/年。

三是积极完善法规体系。借鉴先进地区经验，加强顶层设计，先后出台了《沈阳市生活垃圾管理条例》《沈阳市餐厨垃圾管理办法》《沈阳市生活垃圾处理终端设施区域生态环境保护补偿实施细则（试行）》等一系列法律法规，为进一步做好生活垃圾处理工作提供了法律保障。

聚焦问题　实现标本兼治

沈阳市以“不仅要经得起上级‘回头看’，也要经得起群众‘天天看’、未来‘长远看’”为标准，坚持问题导向，精准发力，力求把“污染典型”打造成“治理样板”，按时圆满完成了中央生态环境保护督察反馈问题的整改。

一是强化设施建设。针对垃圾处理场积存和新增渗滤液，采用“工程措施+技术创新”的模式，提升渗滤液设施处理能力，形成应急和常规处理相结合的处理格局。同时，实施了雨污分流工程，从源头减少渗滤液产生。2016年和2017年，老虎冲和大辛生活垃圾处理场分别建设了1100吨/日和1200吨/日的常规渗滤液处理设施。2018年，采取政府购买服务方式临时建设了1500吨/日和2100吨/日的积存渗滤液应急处理设施；2019年和2020年，分别增容了500吨/日和600吨/日常规渗滤液处理设施，补齐了处置能力的短板。特别是在渗滤液应急处理设施建设中，中国城市建设研究院在多年工作经验的积累下，为项目选定了国内首创“软化＋两级DTRO＋HPRO＋离子交换”和“浸没燃烧”的全量化处理工艺路线，实现了国内同行业单日处理规模最大、日产浓缩液全部处理和出水水质优良的“三个之最”，有效解决了多年积存的渗滤液问题，实现了垃圾渗滤液处理“偿还旧账、不欠新账”。

二是强化日常管理。建立了“科学精细”的监管模式，改善了生态环境质量，提升了“三化”水平。通过实施第三方监测、绩效考核，合理拨付补贴费用，倒逼企业责任落实。以垃圾堆体覆盖、扩大沼气收集规模、常态化消杀除臭、场区绿化和定期检测机制5方面为抓手，解决了垃圾处理场臭味扰民的问题。2014年~2022年，大辛和老虎冲垃圾处理场累计膜覆盖150万平方米，及时修补破损膜，最大限度控制臭味扩散。每年4月~11月，采用移动式除臭车、固定式风炮和智能喷雾相结合的方式开展日常消杀除臭。同时，对可利用土地实行绿化补植，进一步缓解了臭味扩散问题。自2015年起，填埋沼气收集和利用能力迅速提升，收集能力由6.1万立方米/日增至13万立方米/日，截至目前累计收集利用沼气3.04亿立方米，有效降低了臭气二次污染和碳排放。场内臭味指标已由原来的75毫克/立方米降至20毫克/立方米以内，控制在国家标准范围之内。与此同时，连续3年投资约3200万元，实施了坝体和堆体加固工程，提高了坝体抗压系数，有效降低了外溢风险。委托专业机构每月对坝体进行安全检查，彻底消除风险隐患。

三是强化宣传引导。加强与项目周边居民的协调互动，努力做好群众工作，争取理解和支持。先后分10批次组织辖区相关单位、居民代表共500余人次前往南京、常州、大连等地的焚烧发电项目进行参观考察，消除大家心中疑虑和担忧。为了避免群众可能的利益受损，沈阳市对生活垃圾处理场周边村屯实施了自来水改造工程，确保了群众饮水安全。设立了“环保开放日”，接受群众监督和参观，有效解决了周边群众阻挠垃圾焚烧发电项目建设等诸多社会矛盾。

四是强化长效治理。“十四五”初期，沈阳市启动实施了老虎冲生活垃圾处理场封场工程，计划采用“原位封场+生态恢复”技术工艺，分3年完成封场环境详细调查、可研设计等前期工作，堆体整形、填埋气导排、渗滤液导排、雨水导排、封场覆盖、景观绿化及其他辅助工程建设，打造与周边环境和谐统一的生态景观工程，重新激活被边缘化的废弃土地，赋予其新的生态特征，使长期困扰周边群众的恶臭、土壤板结、地下水污染等问题得到根治，群众的生活环境得到明显改善。

规划引领　实现循环发展

随着城市不断发展，大辛、老虎冲生活垃圾处理场已逐渐被纳入城市范围，推进生活垃圾处理绿色可持续发展成为新的命题和挑战。沈阳市在充分调研和论证的基础上，确定了打造生活垃圾处理循环经济模式、推进循环发展的基本思路。

一是科学确定循环发展路径。依托大辛、老虎冲生活垃圾处理场整改成果和发展优势，适度超前制定实施了《沈阳市循环经济产业园专项规划（2018~2035）》，打造了“一园两区、南北互补”的老虎冲和大辛循环经济产业园。目前，生活垃圾焚烧发电厂、餐厨垃圾处理厂、渗滤液处理厂、沼气发电厂等9家企业已入驻。结合国家循环经济政策指引、沈阳市“无废城市”建设目标以及固废处置长远需求，正在积极组织开展园区规划修编工作，进一步优化调整园区产业布局和基础设施布局，打通园区各项目间循环的堵点，完善园区产业链条，实现基础设施共建共享、资源能源高效利用、污染物“近零排放”。目前，已谋划了大辛和老虎冲两个总设计处理能力为600吨/日的厨余垃圾无害化处理项目，其中老虎冲厨余垃圾无害化处理项目已启动，计划于2023年年底建成投运。

二是基本形成良性循环体系。以生活垃圾焚烧发电为核心的“大中小”良性循环体系基本建立，园区内部项目间能量和物质“中循环”处于国内同类园区领先地位。打造园区与外部社会之间的“大循环”，生活垃圾焚烧后，形成电力、建材、生物柴油等资源再回到生产生活中；打造园区内部项目之间能量和物质的“中循环”，餐厨垃圾处理厂产生的沼渣用于生活垃圾焚烧发电厂焚烧发电，沼气用于沼气发电厂发电，沼液由渗滤液处理厂处理；生活垃圾焚烧发电厂产生的热能为餐厨垃圾处理厂供气；渗滤液处理厂产生的中水用于补给到生活垃圾焚烧发电厂冷却水循环利用；打造单体项目内部的“小循环”，生活垃圾焚烧发电厂所用电力除上网外售，还能满足自身内部需要，餐厨垃圾处理厂产生的沼气也可作为工艺热源等。

三是全面实现综合效益丰收。实现循环经济产业园区的协同发展，带来了巨大的生态、经济和社会效益。目前，老虎冲和大辛两个循环经济产业园区每年可节约能耗约60万吨标准煤，减排约170万吨二氧化碳当量，输送绿色电力约10亿千瓦时，提供建材原料约50万吨。园区生活垃圾焚烧发电厂、餐厨垃圾处理厂等项目作为免费向市民开放的垃圾处理宣教展示平台，充分发挥了科普宣教阵地作用，极大增强了公众生态环保意识。园区内各项目建设及投运，有效带动了当地及周边村民900余人就业。

【经验启示】

必须坚持生态优先　推动绿色发展

坚持以习近平生态文明思想为指引，强化高位统筹，完善顶层设计，是实现生活垃圾处理绿色发展的必由之路。当今社会高速发展，生产生活消耗大量自然资源，产生严重的社会和环境问题，资源环境承载力达到或接近上限。沈阳市在生活垃圾处理过程中出现的诸多问题，其根源就在于此。进入新发展阶段，沈阳市牢牢把握“绿水青山就是金山银山”科学内涵，本着对历史负责的态度，不断加强组织领导，提高政治站位，科学制定了生活垃圾处理总体发展路径和循环经济产业园区发展规划，以规划为引领，构建了生活垃圾绿色循环发展新模式，推动生活垃圾处理全产业链协同发展。

必须坚持加大投入　创新多元机制

坚持以投入为载体，提升投资规模，创新投资模式，是实现生活垃圾处理绿色发展的基础保障。党的十九大明确提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。提升生活垃圾处理能力是城市发展的刚需，生活垃圾处理设施建设中采用政府单一投入模式相对被动，容易出现由于投资主体单一而导致的动力不足局面，从而影响市政公用基础设施配套，造成生活垃圾处理体系与城市发展不均衡，影响城市总体发展进程等问题。生活垃圾处理不单纯是政府的事，它需要全社会各种力量的共同参与，创新多元化投资模式，充分发挥民间资本积极作用，营造公平有序的市场环境，在政府加大投入的同时，拓宽资金渠道，让民间资本参与公共事务管理，提高资金使用效率，共同分享收益，使生活垃圾处理走上健康的“快车道”。

必须坚持问题导向　强化技术创新

坚持以问题为导向，不断解放思想，实施全面攻坚，是实现生活垃圾处理绿色发展的关键手段。以往落后的生活垃圾处理方式，难免产生各种问题，解决问题不能病急乱投医，必须有的放矢。只有抓住重点、破解难点，久久为功，才能取得真正实效。面对生活垃圾处理发展过程中产生的垃圾处理场超负荷填埋、渗滤液积存和臭味污染等突出问题，沈阳市坚持问题导向、效果导向，高标准、超常规推进生活垃圾处理能力提升，补齐设施短板和管理弱项，同时针对关键和重点问题，选取了技术和工艺创新的有效办法，打赢生活垃圾处理能力和水平提升的“翻身仗”。

必须坚持以人为本　化解“邻避效应”

坚持以人民为中心的发展思想，树牢宗旨意识，做到群众满意，是实现生活垃圾处理绿色发展的终极目标。公共项目产生的正面效应为全社会共享，但负面效应却由附近居民承担，于是受到选址周边居民的反对。对于这种“不要建在我家后院”的现象，应循理解决，不能简单、粗暴处理。沈阳市在化解生活垃圾处理场“邻避效应”过程中，特别注重关注了居民四方面心理与认知因素（即对政府和项目的不信任、知识与信息欠缺、对问题的狭隘和局部观点、对邻避设施的情绪化评价），采取了一系列有效的措施手段，做到了政府、企业和居民三方的良性互动，较好地解决了邻避问题。通过强化信息公开，保障公众知情和参与权，在选址过程中，规范实施论证、听证等公众参与程序，确保建设项目的环境影响评价和风险评估等信息及时发布、公开透明；通过科学策划规范实施，保障公众权益不受损，选取先进的焚烧发电模式、渗滤液处理工艺等，最大程度降低环境影响，同时对项目周边环境开展必要的治理工程，确保提升和改善落到实处；通过完善政府与社会共同监管制度，引入第三方机构依法对项目建设营运进行指导、规范、监督与监测，强化政府的管理与监督作用；通过强化信访办理和宣传教育，提升群众接纳意愿，坦然回应群众质疑，举事实、讲科学，适时组织“邻避”项目所在区域相关单位、居民代表赴外地实地参观考察同质项目建成实况，切实消除群众疑虑与担忧，探索出了一条变“邻避效应”为“邻利效应”、具有复制推广意义的发展新途径。