嘉陵江畔

“十五五”生态环境保护应以高水平保护为主题，以生态环境保护修复治理和经济社会发展全面绿色转型为主线。

我国即将进入“十五五”发展规划时期，作为党和国家治国理政的重要领域和主要内容之一，如何谋划“十五五”生态环境保护深受关注，其关注点首先集中在两个问题上：一是如何研判当前生态环境保护形势，二是如何确定“十五五”生态环境保护的基调。

对于前者，可以用“高起点，高期待”来概概括；对于后者，可以用“高水平，高质量”来回答；结合起来就是：“十五五”生态环境保护将从较高的基础上起步，实行“一个主题、两条主线”的战略布局。

高起点，高期待

站在“十五五”时期入口处，我国生态环境保护面临以下形势。

一是生态环境质量达到较高水平。经过过去几十年的努力，特别是经过“十三五”“十四五”十年的奋斗，我国生态环境质量发生了重大转变和改善，由“经济增长的资源环境代价过大”转变为“人民群众的生态环境获得感、幸福感明显提升”，大气、水、土壤等主要生态环境要素都达到相对较好和社会可接受状态，国新办新闻发布会公布，“最近这几年，我们头顶上天空的‘颜值’一年比一年高了，一年比一年好看了。我们呼吸的空气，一年比一年清新了，老百姓对蓝天白云、繁星闪烁的幸福感也一年比一年增强了”。可以说，在全国范围内，大面积、常态化的严重环境污染和生态破坏现象已经基本消除，现在主要是面对局部或偶发的生态环境问题、突发的生态环境事故以及历史遗留难题。

二是经济发展对生态环境的压力有所减轻。随着调整产业结构、淘汰落后产能、替代化石能源、改进生产工艺、更新生产设备、发展新质生产力、超低排放改造、推进产业生态化等各种措施的实施，我国经济体系的绿色化、低碳化水平逐步提高，污染物和温室气体排放量大幅度下降，对生态系统的不利影响显著减轻。

“十四五”期间，全国高污染、高排放项目环评审批数量持续下降，2025年上半年风电、新能源汽车项目的环评审批数量同比分别增长44.4%和31.3%，全国火电机组每千瓦时煤耗降到了302.5克标准煤，处于世界领先水平，清洁能源设备生产规模居世界第一，多晶硅、硅片、电池和组件占全球产量的70%以上。单位国内生产总值水资源消耗量大幅下降，原油和煤层气采收率、有色金属矿产开采回采率和选矿回收率等重要指标显著提升，建成绿色矿山上千座。

三是对生态环境的社会期待和政治要求持续上升。随着经济发展总量和人均收入水平不断提高，全社会对良好生态环境质量的期待和需求更加显现。人民群众更加期盼清新的空气和水，以及安全的食品，希望到更广阔和更美的大自然中旅游和居住，期待所在城市和乡村建设得更加美丽宜居。全国各地都在打造花园城市、公园城市、和美乡村等，以此吸引知识人才和劳动人口前来创业、投资和移居。很多传统产业集聚的城市和区域都在努力削减原有污染物排放量和增加绿化面积，腾出生态环境容量以容纳和承载新的产业发展。

顺应人民群众和城乡发展对生态环境的更高期盼，党和国家确立了在2035年基本建成美丽中国的战略目标，部署了加快发展方式绿色转型、持续深入推进污染防治攻坚、提升生态系统多样性稳定性持续性、守牢美丽中国建设安全底线等战略任务，显示了加强生态环境保护、推动绿色低碳发展的坚定政治意志。《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》和《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》突出强调了产业生态化和生态产业化的双向推进战略布局。

综合以上形势分析，可以看到“十五五”生态环境保护面临一体两面的局面，一方面，“十四五”生态环境质量改善和经济发展对生态环境压力减轻为“十五五”推进生态环境保护提供了良好的条件；另一方面，这也意味着见效比较快的生态环境治理措施和经济发展绿色转型措施已经得到比较全面的实施，留下来的是比较难啃的硬骨头。

“十五五”生态环境保护将在比较高的起点上向前推进，难度比以往五年规划时期要高。如果说之前的生态环保是考生成绩从70分提高到80分的话，那么“十五五”则是要从80分提升到90分，同样是提高10分，后者难度显然大于前者。

高水平，高质量

审时度势，谋定未来。面对热切而明确的社会期待和政治要求，“十五五”生态环境保护应该进入到更高的工作层次，以“高水平保护”为主题，实现高水平保护、促进高质量发展的目的。

“生态环境高水平保护”具有三个标志：一是生态环境质量持续改善和保持稳定，二是生态环境保护与经济社会发展协调和融合程度显著增强，三是生态环境治理体系和治理能力现代化水平明显提高。

主题决定方向。“生态环境高水平保护”首先确保“十五五”生态环境保护作为美丽中国建设主要战场的政治定位，同时保证生态环境保护体现以人民为中心的发展思想和以经济建设为中心的发展战略，契合党和国家确立的经济社会高质量发展主题。

主题决定主线。主题属于思想层面，主线属于实践层面。落实生态环境高水平保护主题有很多路径，其中有两条主线：一是生态环境保护修复和治理，二是经济社会发展全面绿色转型。

生态环境保护修复和治理线：主要是在生态环境质量达到相对较好和社会可接受状态的基础上，针对中央指出的“生态环境质量稳中向好的基础还不牢固，部分区域生态系统退化趋势尚未根本扭转”问题，继续加强生态环境治理工作，主要从两个方向展开：

一是全国各地的常态化生态环境治理，包括城市和工业的环境污染治理、河湖水系及大小流域清污整治、城乡绿化和生态廊道建设、城镇居民油烟噪声污染管控、城市湿地公园和小区环境建设、海岸线清退还绿整治、城乡污水处理和垃圾清运系统建设等，主要致力于改善人民群众身边的生态环境状况。

二是开展大规模生态安全屏障建设，即在若干特殊的国土空间上筑起稳固的生态功能带，例如，西北西南边境地区森林带、黄河长江源头自然保护区、西部地区战略腹地生态建设、青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区、北方防沙带、南方丘陵山地带海岸带建设等，主要是为中华民族伟大复兴提供长期稳定的生态环境支撑。

经济社会发展全面绿色转型线：主要是在经济发展绿色化低碳化改造已经取得较大发展的基础上，针对中央指出的“生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，经济社会发展绿色转型内生动力不足”问题，推进经济社会发展全领域转型、全方位提升，主要从宏观和微观两个方向展开：

一是优化国土空间开发保护格局和调整产业和能源结构，包括坚守生态保护红线，严格管控城镇开发边界，原则上不再新增围填海。重点控制煤炭等化石能源消费，加强煤炭清洁高效利用，大力发展非化石能源，实行碳排放总量和强度双控。坚决遏制高耗能高排放项目盲目上马，大力发展战略性新兴产业、高技术产业、绿色环保产业、现代服务业，开展大规模国土绿化行动等。

二是从企业和园区层面推进技术革新和转型升级，包括大力推进传统产业工艺技术装备升级和清洁生产，推进产业数字化智能化绿色化深度融合，加快既有建筑和市政基础设施节能降碳改造，推动超低能耗、低碳建筑规模化发展，推广超低或近零排放车辆规模化应用。强化用水总量和强度双控，促进废旧风机叶片、光伏组件、动力电池、快递包装等废弃物循环利用等。

与以往五年规划的时期相比，“十五五”生态环境保护中“经济社会发展全面绿色转型线”占的比重可能要更高一些，这是因为不当的经济社会发展方式是生态环境问题的“供给侧”，特别是不合理的经济结构（包括产业结构、能源结构等）带来了很多长期性、根源性生态环境问题，因此，全面绿色转型是解决生态环境问题的釜底抽薪之策，“十五五”是加速推动绿色转型的有利时机。

落实“一个主题、两条主线”，非常倚重生态环境治理体系和治理能力的提升，特别是解决一些重大生态环境问题，需要推动重大科技创新。例如，应对京津冀等区域内秋冬季重污染天，即使竭尽全力控制污染物排放都难以缓解。“十四五”发展规划中提出了“科学开展人工影响天气活动”的任务，面对消除重污染天等难题，适时开展人工生风除霾技术等前沿创新技术的可行性研究，或许可以考虑列入生态环境治理能力现代化建设规划。

作者、摄影丨夏光 中华环保联合会副主席

编辑丨李思楚

来源丨《可持续发展经济导刊》2025年9月刊