联合国第29次气候变化大会（COP29）于2024年11月11日至11月24日在阿塞拜疆首都巴库举行，经过艰难且激烈的谈判，缔约方在大会闭幕前夕达成了关于气候资金新集体量化目标（NCQG）的决议，明确了新气候资金机制。在新决议中，发达国家虽将其在2035年前每年承诺贡献的气候资金由此前的1000亿美元提升至3000亿美元，但其规模仍远未达到发展中国家的诉求。并且，各缔约方也尚未明确如何动员并实现协议中提出的更大规模的1.3万亿美元气候融资的路径。未来，发达国家落实其新气候资金承诺将面对更大挑战，如何动员1.3万亿美元气候融资也将成为国际气候谈判的焦点问题。

气候资金历史背景及完成情况

（一）气候资金历史背景

多项科学研究已证实，工业革命以来，人类经济活动排放的过量温室气体是导致气候变化的核心因素。发达国家群体在这一进程中获益最多、累计排放量最大；发展中国家经济获益、历史排放量均远小于发达国家，而因经济基础薄弱，面临因气候变化导致极端气候事件的负面冲击却更大，需要更多资源平衡经济发展与应对气候变化两者需求。因发达国家负有导致气候变化的主要历史责任，它们承诺为发展中国家提供经济援助，推动共同解决气候问题。

此背景下，基于“共同但有区别的责任”的原则，在2009年举办的COP15中达成的《哥本哈根协议》中，发达国家承诺到2020年每年为发展中国家提供或动员1000亿美元气候资金，支持后者减缓与适应气候变化行动措施。它们在次年举办的COP16达成的《坎昆协议》中重申了该承诺。同时，该《协议》下也设立了绿色气候基金（GCF），作为联合国应对气候变化公约（UNFCCC）框架内为发展中国家的应对气候变化相关行动、方案和措施提供资金的重要资金机制，也是发达国家所承诺气候资金流向发展中国家的重要渠道。

在2015年于法国巴黎举办的COP21中，各缔约方达成了具有法律约束力的《巴黎协定》，并在《巴黎协定》第九条进一步明确了对于气候资金承诺的要求，最主要包括以下三点：第一，明确发达国家提供金融资源协助发展中国家应对气候变化的义务；第二，将2020年到期的气候资金承诺延期至2025年；第三，要求各方在2025年前设定每年不低于1000亿美元的气候资金新集体量化目标。至此，发达国家对发展中国家提供或动员气候资金的法律地位由“承诺”上升至国际条约中法律条款规定的需履行的义务。

根据《巴黎协定》要求，2024年11月在巴库举办的COP29是各缔约方在2025年前完成NCQG协商与确定的最后窗口期。因此，NCQG谈判既是COP29的核心主题之一，也是必须要完成的任务。

（二）气候资金历史完成情况

以中低收入国家为代表的大量发展中国家群体因缺乏有效的应对资源，对气候变化风险的脆弱性远高于发达国家。同时，研究显示，将全球温升控制在2℃内的情景下，中低收入和低收入发展中国家在2030年前分别需至少减排8%，这些国家若因资金限制难以大规模投资减排项目，也将延缓全球应对气候变化进程。因此，发达国家向发展中国家提供的气候资金对促进后者的减缓与适应气候变化活动至关重要，也将显著影响全球应对气候变化的进程和效果。

但是，自《哥本哈根协议》中“1000亿美元目标”提出以来，发达国家对其气候资金承诺兑现效果持续不佳，发达与发展中国家群体间对资金的“量”和“质”始终存在分歧。

一方面，发达国家完成其承诺“量”的历史记录较差。经合组织（OECD）统计数据显示，2016—2022年的7年间，发达国家动员资金总额5793亿美元，年均仅为827亿美元，联合国统计的同期总额与年均数据也仅为6044亿美元和863亿美元。同时，上述两统计口径均显示发达国家年均动员气候资金直到2022年才达到其承诺额，分别为1159亿美元和1129亿美元（图1）。因此，发达国家在完成气候资金承诺的总量和时效上均存在较大问题。

另一方面，发达国家所动员气候资金“质”不及预期。一是无论OECD或是联合国统计数据均显示，发达国家2016—2022年所动员气候资金中有超20%为私人资金或出口信贷，公共资金占比仍较低。二是此阶段的公共资金主要是贷款，赠款占比最高一年也仅占28%。三是气候资金流向呈现“重减缓、轻适应”特征，且OECD核算气候资金方法学存在高估风险。

COP29中NCQG的谈判进程及成果

（一）COP29前NCQG的谈判进展与挑战

《巴黎协定》提出NCQG及相关要求后，各缔约方直到2021年英国格拉斯哥气候大会（COP26），才共同发起一项2022—2024年关于NCQG的特别工作计划，通过技术专家与高级别部长间对话形式启动对NCQG审议，实质性开启了目标制定的谈判进程。截至COP29开幕前，各国已组织11轮技术专家磋商及3轮特别工作组会议，仍在NCQG关键议题上有重大分歧，主要为发达国家与发展中国家两大群体间的分歧，但不同类型发展中国家的诉求也存在差异。其中，最主要分歧和矛盾聚焦于三大领域：气候资金的目标规模、资金来源、资金质量。

首先，发达与发展中国家在气候资金目标规模与提供方上存在普遍、巨大的分歧。目标规模方面，发展中国家普遍要求发达国家在新目标中大幅提升其承诺贡献资金量，大多数国家要求达到每年1万亿美元，即使较低的要求也超过此前“1000亿目标”的四倍。发达国家谈判中则普遍采用“模糊策略”，避免提出明确目标，并将谈判向NCQG决议案文的结构等议题引导。资金提供方方面，发达国家主张扩大资金贡献国范围，并提出一些诸如基于“购买力平价人均国民收入”等新标准，将包括中国在内的发展中国家纳入其中。发展中国家则坚持《巴黎协定》第九条中关于发达国家义务出资、其他国家自愿出资的规定。

其次，发达国家与发展中国家对新目标下气候资金的来源和质量要求存在显著差异。大多数发展中国家强调NCQG所动员资金必须为新的、额外的、可预测的，应由赠款与优惠贷款等“高质量”资金为主要组成，最大化减小它们债务和财政负担。发达国家则主张撬动多种资金来源、推动金融创新，利用如绿色债券、碳信用市场融资等多种方式解决气候资金不足的问题。

最后，不同类型发展中国家优先推动自身最关切议题，使谈判进一步复杂化。其一，多数发展中国家主张提升气候资金用于适应气候行动的占比，保证资金更平衡支持应对气候变化。其二，小岛屿国家联盟主张最不发达国家应优先得到充足资金支持。其三，非洲国家联盟等则要求将减少“损失与损害”作为气候资金支持的主要支柱之一。

（二）COP29中的谈判进程与成果

在COP29中，各国针对NCQG展开了两周的激烈谈判，最终确定了一份决议，实现了大会程序上的目标。NCQG最终成果虽较此前“1000亿目标”有显著进步，但主要国家阵营间的矛盾分歧仍存在，针对部分关键议题核心点的决定也被推迟至下届气候大会。

首先，发达国家与发展中国家关于气候资金规模的分歧并未在谈判中缩小，最终结果引起发展中国家普遍不满，两阵营矛盾更加显化。两阵营的分歧贯穿于整个大会进程，发展中国家在大会初期便取得共识，提出1.3万亿美元的新气候资金规模要求；发达国家则沿用此前“模糊策略”，直到大会接近尾声才提出“到2035年通过多种资源动员2500亿美元”的目标。

因受到大会进程制约，各国最终就NCQG资金规模仅达成“到2035年，发达国家带头为发展中国家动员3000亿美元气候资金，呼吁各国通过各种方式撬动1.3万亿美元气候融资”的“折中”方案。同时，决议允许上述3000亿美元气候资金可来自含多边开发银行的公、私等多种渠道，但并未明确多边开发银行中发展中国家股东出资是否应算入该资金目标。

此外，决议中1.3万亿美元的气候融资目标仅设置为对于各方的呼吁和愿景，缺乏约束力，确定其具体实施路线图也被推延至下届气候大会。发展中国家普遍对此成果表达不满，小岛屿国家和最不发达国家代表也通过离场表达自身不满。

其次，在发展中国家坚持抵制下，发达国家未能实现扩大资金贡献方诉求。大会整个进程中，发展中国家始终以《巴黎协定》第九条规定为底线和基本原则，一致拒绝发达国家的“扩容”需求，最终发布的决议中也明确了“发达国家带头，其他国家自愿”提供3000亿美元气候资金。

最后，整体气候雄心不足，对发展中国家重点关切其他诉求的解决“喜忧参半”。NCQG最终决议中估算的发展中国家到2030年每年的应对气候变化成本为4550亿～5840亿美元，与气候融资问题独立高级别专家组（IHLETG）以及气候政策倡议组织（CPI）等权威组织估算的结果差异巨大，存在显著低估，彰显发达国家气候雄心与落实气候资金承诺信心不足。同时，最终决议中虽确认新增金融资源需平衡用于减缓与适应气候变化行动，以缓解小岛屿及最不发达发展中国家适应资金不足的问题。但决议并未对减少“损失与损害”提供更多支持，强调气候资金目标是推动加速实现主要针对减缓与适应的《巴黎协定》第二条目标，仅“承认”填补减少“损失与损害”的巨大资金缺口的急迫需求。

综上所述，本届大会虽形成了NCQG的决议，但在最核心的气候资金规模上仍存巨大争议，整体气候雄心不足。发达国家与发展中国家两大阵营间矛盾分歧愈发显化和突出，应对气候变化全球多边合作机制面临考验和挑战。部分发展中国家对增加气候资金支持减少“损失与损害”的诉求也未得到满足。

国际气候融资发展展望

COP29中，各国在存在巨大矛盾分歧的背景下，通过艰难谈判最终达成NCQG决议，是本届大会最主要的成就，也维系了全球多边合作应对气候变化的基础。但是，全球在气候领域阵营对立问题上愈发突出，在特朗普再次当选美国总统的背景下，美国能否继续提供气候资金也存在巨大疑问。同时，本届大会并未对如何撬动每年1.3万亿美元的气候融资做出明确部署，这也将增加各国在相关谈判中达成一致的难度，不同阵营国家间矛盾和争议将上升。未来，国际气候融资或将面临不确定性上升、融资不足、矛盾和争议增加等多重挑战，可能对全球的气候变化雄心与行动产生负面影响。

一是新气候资金承诺难以完全落实的可能性上升。一方面，发达国家过往对气候资金的落实中，无论在“量”抑或在“质”上，均未达到其所承诺和发展中国家所期望的结果，历史记录较差。当下，发达国家经济普遍疲软，而其新气候资金承诺较此前大幅上升，它们能否克服现有挑战、扭转历史形象，提高气候资金“质”和“量”，存在较大不确定性。另一方面，研究显示，美国资金占发达国家动员气候资金约45%，而特朗普已承诺将摒弃美国现行气候政策，势必将影响美国动员气候资金的力度与规模。这也将增加其他发达国家的压力与挑战，进一步加大它们实现新承诺的难度。

二是气候融资的相关矛盾和争议可能扩大。COP29达成的NCQG决议中对每年1.3万亿美元气候融资目标的实施路径描述不足，仅要求各国在2025年巴西贝伦气候大会前制定相关路线图。由于涉及金额巨大，且事关发达与发展中国家的核心利益，加之两大阵营在NCQG目标规模谈判中已有的分歧，将显著增加路线图谈判与制定过程中的难度，并可能进一步扩大两阵营间的矛盾。

三是全球应对气候变化的雄心与行动可能减弱。各国需在2025年气候大会中提交新一轮国家自主贡献（NDC）。联合国研究显示，发展中国家2025—2030年年均需要1.1万亿美元的新增投资以应对气候变化。而本届大会达成的新气候资金规模有限，每年1.3万亿美元的气候融资实现路径也需多方进一步讨论协商。巨大的资金缺口，以及对能否填补相关缺口担忧上升，可能对发展中国家制定新一轮NDC造成显著负面影响，使它们设置更保守的目标。这也将减弱全球应对气候变化的雄心，气候风险很可能上升。

政策建议

COP29中关于NCQG的谈判进程与结果，反映出全球气候融资领域的新动向，大会决议中提出的关于1.3万亿美元气候融资路线图的制定与实施，将成为未来全球气候融资谈判的核心议题。作为气候领域最重要的国家之一，中国需对相关议题进行跟进研判，并制定针对性的应对措施。

第一，建议中国继续维护发展中国家，尤其是中低收入和最不发达国家的立场，聚集更多力量，在1.3万亿美元气候融资路线图谈判中占据主动。NCQG决议中要求各国制定实现1.3万亿美元气候融资目标的“巴库到贝伦”路线图。此路线图的制定时间短，涉及金额大，因此预计发达国家可能在谈判中采取各种策略减少其动员气候融资的责任，并可能对中国等主要发展中国家施加更大压力。因此，中国需提前做好准备，联合更多发展中国家集体制定谈判底线、策略和实施方案，明确中国和发展中国家一致的利益诉求。

第二，建议进一步明确中国在国际气候资金上的立场，并通过更多渠道宣传我国在相关领域做出的贡献。一方面，中国需继续明确自身在气候资金上的立场，以《巴黎协定》和联合国决议为基本原则和底线，坚持提供气候资金和动员气候融资是发达国家的历史责任和应尽义务。另一方面，中国可进一步鼓励和支持国内、国际智库和媒体发布关于中国对发展中国家应对气候变化的资金和非资金贡献的报告，让国际社会更加了解中国帮助全球应对气候变化的努力和贡献。

第三，建议加大对国内或国际智库、NGO等组织的支持力度，鼓励它们对国际气候资金承诺的落实情况进行追踪研究，进一步推动气候资金评估体系的公平、公正化发展。目前，全球对气候资金的认定、流向追踪、透明度评估等仍主要由诸如OECD等发达国家设立的官方或非官方组织进行，其认定、追踪、评估的公允性均存在较大争议。中国通过支持建设更加独立、客观的资金评估体系，能够进一步提高国际气候资金统计与评估的透明度与公允性，并能够促进相关领域智库组织建立更成熟和公平的评估体系。

作者丨崔莹，中央财经大学绿色金融国际研究院副院长、中央财经大学-北京银行双碳与金融研究中心高级研究员；王旬，中央财经大学绿色金融国际研究院高级研究员

编辑丨胡文娟

来源丨《可持续发展经济导刊》2024年12月刊

原文标题丨《气候资金新集体量化目标谈判成果及展望》，篇幅原因网络文章省略参考文献