文丨吕学都、许浩、于冰清、陈齐家、杨舒雯

引言

2020年9月，在第七十五届联合国大会上，习近平总书记宣布了中国的碳达峰和碳中和目标，向国际社会表明了中国实现绿色、低碳、可持续发展的雄伟决心和信心。自此，在党中央和国务院的领导下，中央层面出台了“1+N”政策，为国家层面实现“双碳”目标做出综合性部署和行业专业规划；地方政府则制定和颁布了一系列落地政策和措施，并开展了空前的“双碳”能力建设活动。其中，碳排放权交易市场（以下简称碳市场）作为实现“双碳”目标的重要工具应运而生。

碳市场的核心目的是通过建立碳排放配额管理制度，明确企业的温室气体控排责任，为其减排行为提供经济激励，并鼓励和推动碳减排投资。作为全球最大的碳排放国，中国的碳市场建设和运行不仅对国内推进碳达峰碳中和有着积极的影响，也必然对全球其他国家推进低碳发展、实现全球气候目标具有重要的意义。

从结构上看，中国碳市场可分为强制配额市场（Emission Trading Scheme，ETS）和自愿市场（Voluntary Carbon Market，VCM），交易主体主要为履约企业，而地方试点则包括投资机构、非履约企业、社会组织团体甚至个人。中国碳市场试点阶段的重要成果之一是证明碳市场在推进碳减排方面是有效的、可行的，能够作为中国推进碳减排的关键政策工具。

2021年7月，我国的全国碳市场正式启动，一举成为全球覆盖碳排放规模最大的碳市场。目前全国碳市场已进入第二个履约期，但仍然处于发展初期阶段。同时，第一履约期的运行，使碳市场建设与运行面临的诸多问题、困难和挑战也逐一暴露出来，引起了社会各方的密切关注。

本文首先对我国碳市场的发展历史和成就做一简单回顾，并基于作者的观察对当前面临的问题与挑战尝试做一些剖析，最后对未来我国碳市场的发展提出一些展望和建议，期望能够为读者提供一个观察碳市场的视角，引起更多的思考和讨论，为我国碳市场的健康、快速、绿色发展添砖加瓦。

中国碳市场的历史发展回顾

若从探索碳市场可行性的时期算起，我国的碳市场发展最早可以追溯至1995年，大体上可划分为早期探索期、CDM大发展期、国际国内市场融合发展期、国家市场形成发展期四个阶段。下面简要回顾和讨论每个阶段的发展和特征。

（一）早期探索阶段（1995—2001年）

1995年，《联合国气候变化框架公约》第一次缔约方大会在德国柏林召开。会议通过了关于“试验阶段共同执行活动的决定”（Activities Implemented Jointly under the Pilot Phase, AIJ）。AIJ决定旨在通过实际项目来检验不同国家之间能否开展项目合作，以较低的成本实现相同的温室气体减排。这个决定成为《联合国气候变化框架公约》下的碳市场的萌芽。

在该决定的指导下，国内由科技部牵头制定和发布了实施“共同执行活动”的管理办法，并与挪威和日本开展了实质性的项目合作。从1995年至2001年，共执行了4个AIJ项目，分别是“首钢干熄焦项目”“河南商丘热电联产项目”“辽阳铁合金电弧炉项目”“哈尔滨印染厂锅炉改造项目”。通过这些项目，中外专家团队就项目的基准线方法学、额外性评估、项目监测等相关规则和方法开展了全方位的研究，并向《联合国气候变化框架公约》秘书处提供了相关研究成果。值得一提的是，这些项目产生的减排量不计入任何一个国家或任何一个实体，纯粹是为了研究跨国碳交易项目合作的可行性及所需的政策法规和方法论。

后来的清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）项目方法学，在很大程度上得益于这些早期的实际项目工作提出的方法论。中国通过开展这些试验性的国际合作研究，积累了丰富的国际碳交易合作经验以及微观项目方法论研究成果，为后期参加CDM项目的国际合作奠定了坚实的基础。在开展AIJ项目合作方面，中国的表现显著，尤其是中国项目提交的方法论，为后来CDM项目方法学的发展提供了重要基础。

在这当中，中国政府部门的引领和组织协调起到了决定性的作用。

（二）CDM项目合作阶段（2002—2012年）

CDM起源自《京都议定书》第12条。根据这一条款，发达国家在《京都议定书》第一承诺期（2008—2012年）可以通过海外减排机制即CDM以及第6条规定的联合履行（Joint Implementation，JI）来实现其在《京都议定书》下的减碳承诺。2001年，《联合国气候变化框架公约》第七次缔约方大会议（COP7）在约旦马拉喀什召开，制定了实施《京都议定书》的细则，包括批准成立CDM执行理事会及组成人员。从2002年开始，全球启动了CDM项目的实施。与此同时，中国政府第一时间积极参与CDM合作，并重点推进了以下几个方面的工作：

①组织大规模的CDM能力建设培训，培训对象包括中央部委、地方政府、研究院所、中介机构和企业等。目前在碳市场活跃的许多机构都是从参加CDM培训开始进入碳市场的，这些机构是国内首批在碳市场实践中的优秀参与者；②编制参与CDM合作的规章及一系列相关指导文件，为参与CDM合作的国内企业以及来华寻求项目合作的国外企业提供清晰的政策指导和相应的基础服务，如提供官方的电网排放因子等；③在国际层面参与国际规则制定，确保国际规则能够体现和包含中国的国情，在国际层面审查中国项目时能够保证公平合理。

在各方的共同努力下，中国CDM项目的国际合作从2006年开始大爆发，到2012年占据了全球CDM项目的一半以上。在这个阶段中，凡是参与中国CDM项目合作的机构，无论是中国机构还是国外机构，都有了明显的收获和成长。除此之外，CDM项目合作还极大地促进了中国减碳行业技术和装备的快速发展，包括风电、太阳能光伏、小水电、工业余热利用、农村沼气、畜禽废弃物处理、垃圾焚烧发电等领域。

中国如今在风能、太阳能领域取得的全球领先地位，一定程度上也得益于CDM机制在这个时期为这些行业提供的额外扶持。中国政府还从CDM收益中提取了部分费用建立了中国清洁发展机制基金，该基金已成为促进中国绿色低碳发展举足轻重的重要基金。

在该阶段，中国CDM项目顺利并快速发展的背后有很多至关重要的因素。一是有明确的、强劲的市场需求。市场上主要需要CER（核证减排量）的是欧盟和日本的企业。在欧盟和日本政府需要履行《京都议定书》的驱动下，这些国家的部分企业迫切希望能够获得足够低成本的CER，而中国是最可靠的CER供应市场。

二是有强大的信用保证。CDM是经联合国CDM执行理事会审批和签发、同时获得主办国政府背书的碳减排信用。事实上，CDM项目的开发和审核都非常严格——这并不否认其中仍存在不少瑕疵，包括一些造假行为。

三是有明确的国际与国内政策的指引。从原则、标准到实施步骤，这些政策都非常清晰明了，且形成了一套适合中国国情的体系。四是政府的协调、组织和推进。中国政府不断完善相关机制，强化统筹协调，深入研究、点面推进工作，为中国CDM项目的发展提供了良好的政策环境。

（三）国内区域碳市场试点阶段（2013—2020年）

中国在这一阶段一方面积极开展CDM项目国际合作；另一方面，政府部门为了确保国家未来能够承担相应的国际碳减排义务，在国内做了必要和周全的准备。2010年9月，国务院发布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，首次提及主要污染物和碳排放交易制度的建立和完善。

2011年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也明确了中国要逐步建立碳市场和推进低碳试点示范工作的目标。同年，国家发展改革委批准在北京、天津、上海、深圳、重庆、广东和湖北七个省市开展地方碳交易试点。随后，四川省和福建省也获得了类似的批准。这些试点覆盖了电力、钢铁和化工在内的20多个行业，涉及约3000家重点排放企业，其发展为我国碳市场领域积累了丰富的经验，为建立全国的碳排放权交易体系奠定了良好的基础。

2012年，国家发展改革委发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，推出了国家核证自愿减排（China Certified Emission Reductions, CCER）计划。该计划旨在鼓励国内非控排企业减少碳排放。企业碳减排量需要通过一系列法定程序获得认证和签发（自愿碳减排信用）。这些经认证和签发的自愿碳减排信用可进入国内地方碳交易试点市场及国际碳交易市场，形成了覆盖全国范围的CCER市场、地方碳交易市场、联合国CDM市场、国际自愿碳交易市场并行存在和发展的局面。

然而，这一阶段由于《京都议定书》第二承诺期（即《京都议定书》多哈修正案）直到快结束时才生效，且加拿大和日本明确表示不参与多哈修正案，导致《京都议定书》下的CDM项目所产生的CER失去了需求，进而没有了消纳场景，因此CDM的发展急速下滑。

但是，中国的地方碳交易市场，特别是深圳、广东和上海，却逐渐活跃起来，部分扭转了由于CDM项目停滞导致的碳市场几近停止运转的被动局面。但在地方碳交易市场进行的CCER同样存在消纳有限的问题，在CCER签发后市场需求不足、消纳场景少，2017年CCER机制被暂停实施。图1是一些地方试点碳市场的交易情况。

图1 地方碳交易试点市场累计成交量与成交额。数据来源：Wind，由高金智库¹整理

这一阶段碳市场的发展特点可总结为以下三个方面：首先，碳减排信用需求出现波动，这充分说明碳减排信用的需求对市场发展的重要性。其次，中国推出的CCER机制尽管一开始受到了市场的追捧，但因缺乏配套的消纳机制和场景，产出与消纳失衡，该机制难以持续稳定运行。最后，地方碳交易市场进行了多样化的探索实践，如配额的拍卖、免费分配、碳普惠机制等，并设计了碳期货、碳质押等碳金融产品和工具以促进碳金融发展，为中国碳交易市场的建立打下了坚实的基础。

（四）国家碳市场启动和发展阶段（2021年至今）

2021年7月16日，中国碳市场正式进入全国化运营状态。在推进国家碳市场建设和运营的进程中，电力行业首先被纳入，未来碳市场将逐步扩展至石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八大行业。因覆盖的管控企业的总排放量巨大，中国国家碳市场建立伊始就成为全球规模最大的碳现货市场（基于覆盖的碳排放），且呈现出国家碳市场、地方试点碳市场以及自愿碳市场并行运作的局面。

经过两年的发展，中国碳市场的基本框架已初步形成，市场运行总体平稳，交易规模持续扩大。最重要的是，碳市场不仅在引导企业降低碳排放和为碳排放定价上发挥了关键作用，也基本实现了中国建立碳市场的初始目标、定位和预期。具有巨大体量的国家碳市场在整体运营中起到主导作用，地方碳市场则在激励本地区的企业、机构甚至个人的碳减排上起到了显著作用。

然而，在第一履约周期中，国家碳市场在运营中也暴露出了一系列问题，其中三个现象尤为明显：一是交易呈现“潮汐”特征，即交易通常在临近履约末期集中发生，而平日交易相对稀少；二是企业出售碳配额意愿不强，普遍表现出“惜售”现象，这可能与交易制度的设计及国家对企业的监管相关；三是主要以大宗合约交易为主。针对这些现象，需深入研究并逐步采取措施从根本上加以解决。下文将进一步探讨这些问题的原因及可能的解决办法。

中国碳市场当前面临的问题和挑战

如上文所述，国家碳交易市场运行了一整个周期，并在价格发现、以市场力量推动企业碳减排方面发挥了重要作用。笔者对市场运行情况进行深入分析后，发现了一些明显存在的问题，下面讨论这些问题及改进和完善的途径和办法。

（一）碳资产法律地位尚待明确

中国碳交易市场主要涉及两类基础产品：政府分配的排放配额和签发的碳信用CCER。根据其属性，这些可交易的产品都属于“资产”，因此碳排放配额和CCER应被当作资产（以下简称碳资产）处置。这意味着碳资产应与其他资产一样，列入企业的资产负债表，并受到国家的法律保护，且企业对其的处理应同其他资产一样。

而现状是，碳资产作为一种新型的无形资产，在法律保护方面仍存在缺失。这导致投资者和交易者在碳资产交易和处置过程中面临大量法律风险，直接影响他们参与市场的意愿。例如，由于缺乏明确法律界定碳资产，双方在合同谈判和执行中会引起争议，使合同的执行变得更加困难。甚至在面临争议时，由于法律支持和保护的缺席，合同条款可能会失去效力，从而导致违约风险无法有效规避。除此之外，可能还会引起碳资产所有权和转让权的纠纷等问题。

过往几年这方面有些进展还是值得称赞的。2021年10月，我国最高人民法院颁布了《关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》；2023年2月，接着颁布了《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念 为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》，这些指导意见在处理碳市场面临的法律问题方面既及时又具有重要的指导意义。

然而，仍需要尽快出台更全面更系统的碳资产碳市场的相关法律法规，保障碳交易依法推进。其中，通过法律法规条款明确碳排放配额、碳减排信用的资产属性，以及这些资产的使用和处置权限等问题尤为重要。

（二）碳市场的推进须充分遵循市场逻辑

目前，中国碳市场面临的另外一个重要问题是如何更好地遵循市场逻辑，完善碳市场的建设和管理体系。一个理想的碳市场应基于边际成本效应理论，即优先考虑边际减排成本最低的实体，并激励他们更积极地参与碳减排活动。这种策略可确保市场最有效地利用资源，促进技术创新，并优先实施最经济最有效的减排途径。之前CDM项目的快速发展在很大程度上源于发达国家与发展中国家间存在巨大的碳减排边际成本差，这种成本差成为推动CDM国际合作的最主要的市场动力。

中国碳市场目前主要集中在电力行业。尽管这一行业是国内最大的碳排放源，对全国的碳减排贡献最大，但电力企业碳排放配额的分配办法使这些企业在技术水平、减排路径和成本上相差不大。这意味着，除非这些企业有特别的创新技术突破或突出的管理措施，否则他们之间的边际减排成本不会有太大差异。因此，这些企业没有参与买卖的强烈动机，缺乏交易的积极性，这是目前碳市场交易不活跃的一个主要原因。未来，如果市场不引入更多的排放配额以外的碳信用，碳市场无疑将会面临更加“沉闷”的局面。

从具体数据来看，全国碳市场在其首个履约周期内纳入了2162家发电企业，这些企业的年排放总量约为45亿吨二氧化碳，使中国碳市场成为全球覆盖温室气体排放量最大的市场。据统计，2021年全国碳市场的盈余约为3.6亿吨二氧化碳。但与此同时，参与碳市场交易的企业却普遍缺乏出售意愿，“惜售”态度明显。尽管碳市场在2021年7月启动的首日成交量高达410万吨，此后成交量却大幅下降，有时甚至低于百吨。到2021年底，市场交易量才逐渐恢复，其中12月的成交量在整年中占比76%，成交价超过60元/吨。

这种现象反映了参与主体对市场有效性缺失信心，例如，担心出售配额后，到履约清缴盘查时因突发情况出现自身配额不足而又无法从市场购得，导致无法履约而带来严重后果，甚至被问责。另外，通过出售配额所获得的收益仅能支付减排成本，对企业总收入的提升不明显。因此，很多参与主体宁愿持有配额保留富余，也不愿意将其出售。

（三）碳市场交易产品需要更多创新以体现其金融属性

中国碳市场自发展之初就取得了斐然的成绩。截至2023年7月，全国碳市场碳排放配额累计成交量达到2.399亿吨，累计成交金额为110.3亿元。然而，市场在实际交易中表现出了明显的原始性，其模式更类似于“自给自足的小农经济”。这种现象揭示了大多数企业对新兴市场的不熟悉和不适应，因此主要采取谨慎和保守参与的策略，以短期获益、满足履约为目的。这种交易模式使碳市场在短期内面临着流动性严重不足的问题。市场流动性的缺乏将直接影响到市场价格的形成和价格信号的传递，从而阻碍碳市场充分发挥其价格发现功能，限制市场效率，抑制市场的活跃度，同时也不利于帮助控排企业降低减碳成本。

举例来说，中国碳市场的年换手率仅为1.5%，远低于欧盟碳现货市场的52.8%。这种情况与碳市场的交易品种单一密切相关。目前，市场上主要交易形式以现货为主，碳资产的金融属性和功能未被充分发掘。若基于碳配额和碳信用开发的创新产品及衍生品——碳期货、碳期权和碳债券等—— 能够被纳入交易体系，碳市场的功用将得到更充分发挥，市场潜力也将得到更充分释放，极大地激发碳市场活力。

（四）需要更多投资机构参与碳市场

目前，中国碳市场的主要参与者为控排企业和部分其他实体，但投资公司和金融机构等还未被允许参与。此项政策设计的目的在于预防这些机构通过“炒作”或“囤积”等手段操纵和干扰市场，使市场偏离正常发展轨道。在市场发展初期，这种警惕和慎重是必要的。

然而，随着碳市场不断成熟和碳减排的持续推进，开放更多的机构尤其是投资机构和金融机构参与碳市场变得更有必要。据全球多个智库和研究机构的投资测算，实现目标需要大量的资金注入，主要用于绿色低碳技术的研发和投资。若允许投资和金融机构参与碳市场，它们可以缓解新兴绿色低碳技术面临的资金短缺问题，进一步促进绿色低碳发展，同时还能获得碳减排信用回报，通过在碳市场交易获得相应的收益。

因此，投资机构和金融机构的参与，不仅能够提高碳市场的流动性，还能够为碳市场的稳健发展注入所需的资本，将有助于支持和推动创新技术的研发与落地，加速减碳进程，加快实现目标。而对于投资机构和金融机构在市场里可能存在的“炒作”“囤积”、操纵市场、干扰市场的行为，可制定相关政策和监管措施加以规制和防范。

（五）区域不平衡及碳泄漏问题

“碳泄漏”这一概念，原初是在国际联盟中，当仅有部分成员参与减碳时，这些国家采取的减排行动导致无碳减排义务的国家增加碳排放的现象[ 薛利利,马晓明.碳泄露产生的路径及中国应对的启示[J].生态经济,2016,32(01):43-46.]，现在也用来描述一个国家或地区为应对气候变化而采取严格的措施减少碳排放时，引发另一个国家或地区相应地增加了碳排放量。国外学者将碳泄漏分解为三种效应：技术效应、结构效应和规模效应，涉及能源产品的国际贸易、碳密集型产品的国际贸易和能源密集型产业的国际转移。因此，碳泄漏不仅会对环境造成逆向影响，还可能破坏整体的碳减排努力。

在中国碳市场的试点阶段，我们也观察到一些碳泄漏迹象。由于九个试点地区采取的更为严格的碳排放政策，当地企业面临更大的碳减排压力。为了规避这种压力，部分纳入监管的企业可能选择将生产活动转移到那些碳排放政策较为宽松的地区，这种行为会增加碳排放、加剧碳泄漏问题。从全国范围来看，由于地区性碳市场政策与国家层面的政策存在差别，碳泄漏现象更为明显。

政府部门可以基于这一趋势，通过调整碳排放配额和设定碳减排目标等措施来引导企业投资国家鼓励的地方和行业，同时，也可以抑制某些行业和地区的过度投资欲望。例如，可以为欠发达地区提供更多的排放配额，为被鼓励发展的行业赋予更大的排放空间，而对那些国家意在严格控制的行业，实施更为严格的排放标准和总量控制措施。

对中国碳市场未来发展的展望

（一）国家碳市场的发展

目前，中国国家碳市场已进入第二履约期，在过去的几个月里，中央相关部门一直在积极讨论并研究如何将钢铁、水泥、化工、国内民航等行业纳入国家碳排放交易体系。预计到2025年，这些行业都将被顺利纳入国家碳交易市场。笔者预计在2030年前后，该市场将进一步扩大，几乎覆盖所有行业。国家碳市场对其覆盖的企业将加强管控，主要根据企业的碳排放总量作为评估指标。而排放总量较小的企业将主要由地方政府管理（见后面地方碳市场部分的讨论）。

CCER作为国家碳市场的重要组成部分，正在并行推进中。生态环境部已经明确表示，计划在2023年重启CCER。因此，在接下来的几个月里应该能够看到CCER的重启。目前，四个CCER方法学（海上风电、分布式太阳能光伏、造林及红树林四个行业）已经开始征询公众意见。预计CCER重启后，其项目的发展会经历一个审慎稳步发展的过程。重启后的项目备案或审批大概率会在2024下半年进行，而大部分新签发的CCER可能会推迟到2025年及之后。

至于2025年前在国家碳市场上交易的CCER，主要会是现存的CCER及分配的配额。未来CCER的项目可能更多来自那些总量较小、投资回报率不高、具有强烈的额外性和多重发展效益的项目。作为实现碳中和的“兜底技术”，碳捕集利用与封存（CCUS）作为CCER项目仍面临一些技术上的挑战，尤其是与碳封存的永久性以及存储量的计量和核查有关的技术难题。一旦这些技术难题得到解决且技术成本大幅降低，CCUS技术就有望成为CCER的主力军。

目前，由于各种原因，国家碳市场的登记、碳排放配额交易、CCER交易以及国际交易由不同区域的机构管理。在市场发展初期，这种发展和管理模式的确有助于激发地方和部门的探索、创新与投资热情，促进国家交易体系的快速发展。然而，从长远看，这种分散的建设与管理方式不利于整体市场的统筹和协调，也可能影响交易的流畅性，增加行政成本，不利于推进国际交流与合作。

必须看到的是，中国碳市场很快将成为全球碳市场的中坚力量、中流砥柱，对全球碳市场及全球碳减排的影响日益深远。而目前这种分散管理的国家碳市场，将难以担当此重任。一个可能的办法是考虑组建一个国有碳交易集团公司，以国有集团公司的模式统筹管理国家层面的碳交易，目前各自负责不同职责的地方和机构则成为国有集团公司的组成部分。这一做法可以显著降低行政成本，集中人力、物力、财力建设高水平的国家碳市场基础设施和运营体系，促进不同职能机构之间的协调和配合。同时，也有助于更好开展国际间的碳市场交流与合作，引领全球碳市场发展。

（二）地方碳市场发展

目前，地方碳市场主要集中在最初的7+2个试点省市，还有部分非试点范围的省市也建立了自己的碳市场。这些试点省市碳市场的正常运营，成为地方政府管控地方碳排放的重要抓手和技术支撑，也是地方推进“双碳”工作的核心和中坚力量。

然而，大部分省市尚未建立起自己的碳交易市场体系，部分原因是缺乏上级政府的明确支持和鼓励。随着国家工作不断深入推进，对地方的碳排放工作要求日趋严格，地方实现“双碳”目标面临的挑战和困难也随之增多，急需更多手段来管理和控制地方的温室气体排放。相较于其他政策工具，碳交易市场被视为地方政府最为期待的首选工具。因此，地方政府普遍期待能够得到必要的支持和鼓励，建立和管理本地温室气体排放的碳交易市场。

除国家明确规定的一定温室气体排放总量以上的企业以外，其他所有企业、机构乃至个人的温室气体排放，均可由地方政府管理。尽管这些排放总量并不大，但对于国家实现“双碳”目标同样有重要影响。当前，众多地方已经推出了为实现“双碳”目标的创新政策和措施。例如，最近颁布的“上海市碳普惠管理办法”将碳普惠减排划分为项目减排和场景减排，其中项目减排可以纳入上海市碳交易体系进行交易。此外，该办法还规定了碳普惠产生的碳减排信用消纳措施。这种办法具有创新性和可行性，值得其他地方政府参考借鉴。

地方政府应被鼓励在其行政区域范围内建立仅覆盖本区域的碳交易市场，通过市场手段管理和调控地方的温室气体排放。这一机制可包括通过碳普惠方式激励个人采取低碳行动。结合国家层面的碳交易市场机制，可以确保将国内所有的温室气体排放纳入管理，构建完整的国家碳减排体系。这将是探索“绿水青山就是金山银山”的可行实践。地方碳市场的建立也将为国家碳市场的进一步发展创造良好的社会环境。事实上，国家与地方碳市场可以相互促进、相辅相成，共同推动碳减排，同时避免“碳泄漏”和各种“逃避”政府管理的不良碳排放行为。

（三）中国碳市场与国际碳市场的对接

全球目前有32个国家和地区的碳市场在运行，涵盖约80亿吨的二氧化碳年排放量，约占全球温室气体排放总量的18%。从理论角度看，碳交易体系的覆盖范围越广泛，越有利于找到更多更低边际减排成本的项目，从而以更经济的方式达到既定的减排目标。因此，推进碳市场的全球对接并根据国际市场规则和机制便捷地进行碳交易，将有助于全球以更低成本实现共同的碳减排目标。但要建立一个全球互联的碳交易市场涉及的因素很多，在实践中会遇到很多困难，甚至在某些方面不得不做出妥协。

在国际上，《巴黎协定》第6条为跨国碳市场的合作提供了基本的法律框架，主要包括两类合作机制，即第6.2条的“合作方法”以及第6.4条的“可持续发展机制”。其中，“合作方法”是指允许缔约方通过“国际转让减排成果”（Internationally Transferred Mitigation Outcomes, ITMOs）来实现其“国家自主贡献”（以下简称NDC）。

而“可持续发展机制”则允许缔约方购买此机制下项目所产生的减排量，以帮助实现自己的NDC。为确保同一减排量不被重复使用和计算，这两种机制都要求参与交易的缔约方必须对其NDC目标排放量做“相应调整”（corresponding adjustment），即对交易部分进行“加”或“减”处理。格拉斯哥气候大会已经发布了关于“合作方法”和“可持续发展机制”的指导方针，而更为具体的相关实施细则仍在谈判中。

中国碳市场若要与其他国家的碳市场对接、开展双边或多边碳交易合作，必须遵循《巴黎协定》的相关规定。要在该协定相关细则的指导下，与相关国家进行合作磋商和谈判，明确合作原则及双方的权利与义务。因此，虽然中国碳市场与国外其他国家的碳交易合作已有法可依，但实际的合作仍须在中国政府的指导下开展。这需要政府主管部门与国外对应机构的主管部门就碳交易合作达成共识、签署相关协议后，按照双方政府的共同指导开展具体合作，以确保中国碳市场与国际碳市场的顺利对接。

鉴于此，中国碳市场与国际碳市场的交易宜采取“小步谨慎”的策略。即使中国政府开放与全球碳市场的合作，实际推进仍将遵循审慎且稳步的方式。刚开始可通过少量试点开展这种跨国碳交易，以保障中国碳市场不受外界冲击。

中国还应高度重视与共建“一带一路”国家在《巴黎协定》第6条下的合作。在共建“一带一路”国家中，中国在先进技术和能源建设项目方面已投资众多，既有中国的独资和合资建设项目，也有无偿援助和贷款支持的项目。这些建设项目往往采用了相较于当地技术水平而言更加先进的技术，既促进了当地的发展，也形成了大量温室气体减排。过去，这部分碳减排效益并未得到充分重视和利用。但在当前全球致力于气候保护的大背景下，通过法定程序，这些项目所带来的碳减排量应被转化为碳减排信用或“减排成果”。

参与这些项目建设和投资的中国企业，应享有分享这些减排信用或减排成果的权益。从长远角度看，提升全球碳交易合作将强化中国在推动全球实现碳中和目标的引领作用并进一步促进中国碳市场在全球碳市场中的主导作用。同时，这也将有助于中国开发的绿色低碳技术和装备及产品走向全球，推进全球绿色转型，重塑全球绿色发展版图。

（四）中国碳市场与中国金融市场的对接/融合发展

碳配额和碳信用作为碳资产，本身就具有金融属性。碳交易市场在一定程度上具有金融衍生品市场的特性。处于初期发展阶段的中国碳市场，尚未有碳金融产品在市场上交易，同时，金融机构也并未介入碳市场，因此与金融市场的对接暂未形成。在市场发展初期，为避免碳交易局面失控，这种谨慎的态度是完全有必要的。

随着碳市场规则的日益完善、交易行为的规范化以及碳配额和碳信用资产属性的法律认定和确权，需要进一步研究制定碳交易市场与金融市场对接的相关政策和规则。当两个市场能有效融合时，不仅能进一步提升碳交易市场的功能，还能促进金融市场的发展。届时， “碳金融”将真正体现其金融属性和功能。

对促进中国碳市场发展的几点观察和建议

（一）加快涉碳立法进程，依法推进“双碳”工作、保护碳资产

自我国宣布目标以来，各级政府部门和企业积极响应，着手推进相关工作。然而，立法进程尚未与其完全同步。未来需要从以下几个方面加速制定相关法律法规，依法管理和规范碳市场的发展和运行。

一是修订相关法律，如物权法等，明确增加碳配额和碳信用资产的确权条款。将碳配额和碳信用的资产属性写进法律文本中，规定任何个人或机构不得无故侵犯他人所拥有的碳资产权益。

二是出台新法规或修订现有法规，确保碳市场的健康发展和良序运行。可参考现有关于证券交易和大宗商品交易等相关的适用法规，出台新法规或在已有法规基础上增加覆盖碳交易的条文，为碳交易的发展和运营建立“护栏”、保驾护航。

三是通过法规界定碳配额和碳信用的有效期，为碳金融的创新和发展提供切实保障。例如，明确所有已分配的排放配额可用于当前和下一个履约周期，确保CCER从签发至使用期限内始终有效。这将为投资者提供一个明确的信号，有助于他们制定长期的投资策略，进而推动大规模低碳技术投资。

四是通过法规或政策，明确低碳技术投资带来的碳减排效益的权属和处理办法。当投资者确信他们低碳技术产生的碳减排信用将属于投资者，并成为投资的财务回报的组成部分时，必将吸引大量的资本踊跃参与，大幅促进低碳技术的创新和投资，助推中国碳市场的长期运行和可持续发展。

（二）加速扩容碳市场，建立碳市场调配库（池）

建设和运行一个高效、活跃并能真正发挥其潜在作用的碳市场，需要有合理的、符合市场逻辑的系统性和策略性的设计。碳市场的设计应确保有足够的低边际减排成本的行业和实体包含在体系中，使资源配置得到优化。边际减排成本低的行业和企业将获得资金，投向更先进的低碳技术，以最经济的方式实现相同的减排目标。

为增加市场的多样性和灵活性，不仅需要碳市场涵盖更多行业和不同技术水平的企业实体，还应鼓励那些采用先进低碳技术的、原本不在碳市场覆盖范围内的行业和企业，以获得减排信用并进入碳市场进行交易。在一个灵活且开放的市场环境中，企业可以根据自身的边际减排成本选择合适的减排或交易策略，同时更有能力灵活应对市场的变化和风险。加之碳市场所具备的金融属性，使之能吸引更多投资者和金融机构的参与，从而提高市场的流动性和活跃度。

许多控排企业在参与交易过程中担忧在履约临近时，无法买到充足的碳配额或碳信用。为缓解这样的顾虑和担忧，确保碳市场真正服务于企业的发展和履约，可以考虑创建一个国家碳配额调剂库（池）。这一机构的功能与目前我国油气储备库和粮食储备库相似，旨在保障企业的履约，稳定市场，并打击过度的投机行为。若市场设有此类调配库（池），将增强企业参与碳交易的信心。

（三）开放资本进入碳市场，募集更多资金投入低碳技术

当前的碳市场规则限制了投资机构和银行的参与，这主要是为了避免潜在的市场炒作和市场扰乱行为。但同时也抑制了投资机构将资本投入绿色低碳技术领域，这与建立碳市场的初衷相违背。为此，应创新市场设计，鼓励和引导社会资本参与碳市场，吸引更多的社会资金用于先进低碳技术投资。同时，应鼓励金融机构研发更多以碳配额、碳信用为基础的创新金融产品和衍生品，如碳信托、碳质押、碳债券、碳期货等，促进碳金融和气候金融的发展。这将有利于深入挖掘碳市场的金融潜能、活跃交易环境，促进资本向绿色低碳技术流动。

（四）利用碳配额分配或拍卖机制，引导资金投向欠发达地区

中国的区域和行业发展存在显著的不平衡，这种不平衡也反映在碳减排的边际成本上。在设计碳交易体系和制定相关政策时，应充分考虑到这个特征。在确定碳排放配额分配和拍卖，以及推进自愿碳减排项目时，可以在总碳减排强度和目标不变的前提下，为欠发达地区提供更多的配额和项目机会，而相应地对发达地区设置更严格的配额，并减少其项目机会。这不仅可以引导资金和项目流向欠发达地区，促进全国碳市场均衡发展，还能提高碳市场的活跃度，从整体上降低减排成本，并促进欠发达地区的经济和社会发展。

然而，这些安排必须基于国家整体经济和社会发展的承受能力。经济与社会的健康和可持续发展始终是一国首要考虑的因素。

（五）确保碳配额和碳信用的高质量高品质

最后，需要强调的一点是质量问题。碳市场的形成完全基于政策，并由严格执行政策和法律来建立和维护其信誉。碳市场的设计和碳市场政策的制定，必须要确保市场中交易的基础标的——碳分配配额和碳抵消信用——具有可信赖的高质量高品质。碳配额的高品质，主要取决于配额的分配办法及配额的稀缺程度；而碳抵消信用的质量和品质，则取决于自愿减排的方法学是否严谨、项目备案（或批准）的审核是否严谨、项目排放的监测和报告及核实是否严谨。

方法学的不严谨和数据收集的不严谨甚至造假，对碳抵消信用的质量和品质都会造成严重的负面影响，甚至导致碳市场的崩溃。为确保碳市场的稳定和信誉，必须有严格的法律和政策来打击造假行为，建立严格严谨的方法学体系、项目审查体系和项目减排量核证体系，保障碳配额和碳信用的高质量特征，从而保证中国国家碳市场的品质，在全球碳市场中赢得良好信誉。

1、智库文章来源：我国碳市场发展历程、问题及建议丨成果简述

作者注：观点越辩越清晰、真理越辩越明。本文试图激发对中国未来碳市场如何更好发展进行更深入思考、讨论甚至辩论，而非要妄议过去及现在的政策、措施和实践，更不是要强加作者的看法和观点。因此，本文作者欢迎读者提出不同的观点和看法、欢迎读者提出批评意见。

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作者丨吕学都，国家气候中心原副主任；许浩，腾讯可持续社会价值副总裁，碳中和实验室负责人；于冰清，腾讯战略发展部碳中和高级项目总监；陈齐家，加州大学圣地亚哥分校，腾讯碳中和实验室实习生；杨舒雯，对外经济贸易大学，腾讯碳中和实验室实习生

编辑丨王秋蓉

来源丨《可持续发展经济导刊》2023年10-11月刊

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