在逾十年的中国碳市场建设历程中，政府和市场的关系始终保持动态发展。随着政府与市场关系的不断演进，我国碳市场建设从制度和形式上的统一向内涵与机制上的完善逐步迈进。
昌敦虎 周继 中国人民大学环境学院，中国人民大学国家发展与战略研究院
本文为《可持续发展经济导刊》“可持续发展·中国这十年”特别策划文章
我国碳市场的建设旨在支撑国家减缓气候变化目标的实现。“十二五”规划首次提出单位GDP二氧化碳排放（即碳强度）目标时，碳市场作为基于市场机制应对气候变化的方法，开始受到广泛关注。
自我国提出“碳达峰”“碳中和”战略目标以来，党中央、国务院进一步密切关注碳市场建设工作。在中共中央政治局第三十六次集体学习时，习近平总书记强调：要坚持两手发力，推动有为政府和有效市场更好结合，建立健全“双碳”工作激励约束机制。
事实上，以2011年10月发布的《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》为起点，在逾十年的中国碳市场建设历程中，政府和市场的关系始终保持着动态发展。不仅有来自政府的顶层设计、战略引领以及来自市场的资本运作、绿色创新，还呈现出政府和市场主体上下联动、多元协作的特点。随着政府与市场关系的不断演进，我国碳市场建设从制度和形式上的统一逐步向内涵与机制上的完善迈进。
本文通过回顾中国碳市场建设的十年历程，考察政府和市场的关系，以期为全国统一碳市场运行机制的完善提供建议。
我国最初构建碳排放权交易机制是为了支撑国家和省级碳强度目标的实现。以2011年10月《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》为起点，我国在随后几年间陆续建立了包括北京、天津、上海和重庆等8个省市在内的碳排放试点地区，直至2021年7月全国性的碳排放权交易市场启动。十余年来，我国政府与市场的关系可划分为以下三个时期。
第一阶段（2011—2016年），为政府主导之下企业参与碳交易的初级形态。这一时期的重点是各地区构建碳交易制度体系，因而政府主导的特征尤为明显，特别是中央政府对地方政府的指导和带动促进了试点工作的有序推进。自2011年10月《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》发布至2016年9月《福建省碳排放权交易管理暂行办法》出台，我国共设立8个试点。
在我国碳市场建设的初创阶段，试点地区政府部门的推进和制度体系的构建为碳排放权交易市场机制的完善积累了大量的工作经验，并对市场机制的建立起到了良好的引导作用。在各级政府的主导之下，试点省市分别制定了符合自身交易特征的市场规则，涵盖配额分配模式和方法、市场范围、交易主体等。这一时期，在政府主导下各试点碳市场存在免费配额比例均高于90%，交易产品以碳现货为主，交易形式以线下交易为主。
第二阶段（2016—2021年），各级政府通过对交易框架的不断调整，规范企业参与碳交易的路径。这一时期，随着各地政府与市场关系的优化，各交易试点地区的市场机制得到完善，为全国统一碳市场的建立形成了自下而上的基础。这一阶段主要指8个试点地区全部开启后，到2021年7月全国统一碳市场建立之前。政府对既有交易体系、监管机构和企业参与交易细则不断修订，逐渐催生出具有自主运行、自我完善的碳交易市场机制。
其中，2013—2017年，我国碳排放交易量呈上升趋势，而由于2017年3月暂缓受理CCER（国家核证自愿减排量）项目的备案申请，碳排放权成交量减半；2018年，应对气候变化与碳排放交易管理职责从国家发展改革委划入生态环境部，从体制上进一步理顺了政府职能范围，彰显了我国为推动绿色低碳发展的坚定信念和决心；2017年12月《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》和2020年12月《碳排放权交易管理办法（试行）》的发布，成为第三阶段全国统一碳市场建设的政策依据。
第三阶段（2021年以来），以市场机制牵引企业积极参与碳排放权交易的新形态。这一时期，主要工作集中在完善全国统一碳市场针对重点行业的交易体系、扩大企业参与碳交易的灵活性。2021年7月全国碳市场正式启动以来，首个履约期共纳入发电行业重点排放单位2162家，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，一跃成为全球温室气体排放交易量规模最大的市场。发电行业成为首个纳入全国碳市场的行业，以电力企业为主的市场机制的建设具有探索新模式的实践意义。在此期间，政府制定了碳排放权登记、交易、结算管理制度，出台了碳排放数据核算、报告、核查制度及一系列技术规范，把科学、合理、规范的制度体系融入碳排放权交易市场的发展中，企业参与碳市场交易的路径多元化，并获得了切实的经济收益，同时带来环境质量的改善。
第一，碳市场建设初期难以完全市场化，需以政府扶持为主、企业参与为重。受制于我国统一碳市场建设刚刚起步，碳交易的金融化水平较低，各项配套保障机制尚不成熟，同时碳税这一碳价格发现机制在我国尚未建立，因此交易初期必须面对初始碳定价的潜在不合理性。鉴于完全市场化的构想在碳市场建设初期难以实现，在政府出台的以扶持为主的各项政策基础之上，鼓励、吸引有条件的企业参与，碳交易市场运行机制才能在不断的探索中得以完善。
第二，政府主导下的碳市场建设，其目的在于企业通过参与碳交易形成绿色低碳转型的长效激励机制。政府主导的根本任务在于落实严格的生态环境制度，纠正市场失灵，提供必要的保障措施，从而在更长时期持续调动企业参与碳交易的积极性。可持续的企业生产模式需要在绿色低碳转型中实现，如果一味强化行政命令的压力，不但企业转型的动力难以持续，且政府投入也将难以为继。因此，通过市场机制建设，完善碳金融产品的资本化运行机制，为企业绿色低碳转型提供符合费用效益原则的长效激励，反过来不断优化政府与市场的关系。
第三，碳市场建设的资金需求大，政府参与有助于引入社会资本，构筑新的市场 “造血”机能。据相关研究测算，实现“双碳”目标所需资金投入规模约为150万—300万亿元，相当于年均投资3.75万—7.5万亿元。巨额的资金需求意味着碳交易市场的巨大潜力，也应当在市场中寻求更多渠道的资金来源。碳交易的最终目的是实现“双碳”目标，因而在碳市场建设过程中，需要诉诸于政府对社会资本的引导和示范作用。政府提高环境标准和制定低碳投资指南，推动企业参与市场“造血”机能的建设；同时积极发展碳金融，构建与碳市场建设相适应的投融资体系。
首先，通过扩大行业范围和引入拍卖机制，进一步释放市场活力，增强企业参与市场机制建设的主体意识。目前的全国统一碳市场仅覆盖电力行业，其他碳排放重点行业（如水泥、石化、建材、钢铁冶金，等）尚未涵盖在内，市场结构较为单一。同时，现有免费的初始配额分配方式，仍然在一定程度上体现出碳市场对政府的依赖，经济效率不高。
当前碳市场通过进一步扩大覆盖行业范围、引入“免费分配+拍卖”的初始碳配额分配方式，可更好地体现“污染者付费”原则，有利于在促进产业低碳转型、改善能源结构方面发挥更大作用，进一步激发碳市场活力。
其次，碳市场建设应充分纳入中小企业，形成全面减污降碳的局面。当前阶段我国碳市场建设仍以电力行业等大型、重点企业为涵盖主体。根据工信部数据显示，我国市场主体为1.5亿户，其中企业4600万户，超过99％的企业是中小企业。
因此，中小企业不仅是我国经济活力的重要载体，也是碳市场建设产生经济收益和环境效益的重要对象。而事实上，我国中小企业能耗约占全国工业企业总能耗的25～30％。从全面提升减污降碳能力、发挥中小企业市场活力的角度来看，未来全国碳市场建设应逐步涵盖更多中小企业，而其与重点大型企业共同参与碳交易的成效也可为政府与市场关系的改进提供更为丰富的经验。
再次，通过引入碳税与碳交易并行的机制，对碳排放的价格调控与数量调控形成互补，促进企业碳排放总量和强度共同下降。从价格机制的角度来看，碳税与碳交易存在互补关系，通过政府制定的碳税进行价格调控，通过碳排放权在市场上的交易进行数量调控，二者形成不同的作用空间，可以持续提升碳减排潜力。在碳交易体系完善的基础上，引入碳定价机制，可以加大温室气体排放的管控力度，刺激并促进减污降碳指标更高效率的实现。
最后，通过适时重启CCER交易机制，强化企业自主降低减排成本，挖掘碳减排的更大空间。CCER是指基于项目的自愿减排量交易，由行业通过开展自愿碳减排项目、经相关部门对项目减排效果进行量化核证后确定CCER核发额度。通过适时重启CCER交易及抵消机制，可以减轻控排行业的碳减排压力，并缓解碳市场运行对国民经济带来的短期冲击。
这一情景的实现意味着纳入更多的碳交易主体，因此依然离不开政府在监管、保障和引导方面的努力。此外，CCER交易机制为企业提供了更加灵活的碳配额清缴方式选择，有利于企业在政府制定的框架之下探索更大的绿色低碳创新空间，进一步增强碳交易市场活力，通过政府与市场关系的优化以更高经济效率实现“双碳”目标。
编辑丨王秋蓉
来源丨《可持续发展经济导刊》2022年9-10期
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