2019年12月，新一届欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》（The European Green Deal），并围绕其制定和修订了一系列的配套支持政策，被称为欧盟绿色新政，成为欧盟可持续发展战略的代名词。欧盟委员会希望将气候和环境挑战转化为各领域潜在机遇，使绿色转型惠及所有主体。2020年5月，欧盟委员会基于《欧洲绿色协议》发布了《从农场到餐桌战略》和《生物多样性战略》，将大自然、农民、企业和消费者有机联系在一起，致力遏止欧洲和世界范围内的生物多样性丧失，推动将欧盟的食品体系转变为全球标准。

欧盟绿色新政与农业领域绿色发展

实现农业领域绿色低碳发展是欧盟绿色新政的重要组成部分。《从农场到餐桌战略》是欧盟绿色新政的核心战略之一，其旨在确保粮食系统的环保、公平和健康，减少农业的环境足迹，并加速其向可持续粮食系统转型。这次席卷全球的新冠疫情让粮食的重要性更加凸显，倘若粮食系统不可持续，很难想象人类能够抵御危机。

然而，目前粮食系统排放的温室气体占全球排放量的近三分之一，消耗大量自然资源，导致生物多样性丧失和对健康的负面影响（包括营养不足和营养过剩）。这种模式从长期来看无法持续，加上初级农产品生产者未得到公平的经济回报，欧盟决定重构食品价值链。

为加速向可持续粮食系统转型，欧盟计划通过《从农场到餐桌战略》对环境施加积极影响，帮助减缓气候变化，扭转生物多样性的丧失，确保粮食安全、营养和公共卫生，保证人人都能获得充足、安全、营养、可持续且可负担的食物供给，加强欧盟农业部门竞争力并促进公平贸易。

欧盟共同农业政策新进展与农业领域绿色发展

在绿色新政颁布后，欧盟共同农业政策（CAP）围绕促进农业农村环境、社会、经济可持续转型做出调整，其中特别关注增强欧洲农民应对气候变化和保护环境的积极性。

欧盟自1992年起一直推动农业领域绿色转型，政策始终朝着绿色化方向不断完善。共同农业政策制定之初主要目标是解决农产品供应不足，故相当长一段时期它都是以增产为导向的。这虽然能够大幅度提高农产品的产量，但也带来农业部门产能过剩，预算压力加大和环境污染等问题，于是欧盟经过多次改革，在降低共同农业政策增产导向的同时，逐步强化其绿色导向。

欧盟在酝酿绿色新政的同时，新一期共同农业政策也按照法定程序进行调整。2021年12月2日，欧洲议会和欧洲理事会批准了欧盟委员会2018年向理事会提交的共同农业政策更新计划，这意味着 2023—2027年共同农业政策正式生效，这是绿色新政实施后欧盟共同农业政策的最新调整。新政策提出保护湿地和泥炭地，将更多农田用于生物多样性，促进有机农业，通过碳农业为农民开辟新的收入来源，纠正收入分配中的不平等。这些政策目标深化了与绿色新政的联系，强调欧盟农业政策的可持续性导向，对政策实施效果的评估也转向以结果绩效为考核依据，要求为小规模农场提供更多针对性支持。

新一期共同农业政策明确与环境和气候立法保持一致，要求每个成员国都应在环境和气候行动上表现出比上一阶段更高的雄心，新政策还加强了对绿色生态农业的资助力度，规定应该至少将25%的直接支付预算分配给生态计划，以便更好地激励气候环境友好型农业实践（如有机农业、农业生态学、碳农业等）和改善动物福利。

除了增加对生态计划的预算分配，为促进农村绿色发展，政策要求至少将 35% 的农村发展资金用于支持气候、生物多样性、环境和动物福利的措施，特别是在水果和蔬菜部门，至少应将运营计划15% 的支出用于环境（而在当前计划期间为 10%）。在气候与生物多样性改善方面，政策要求预算的 40% 必须与气候相关，并建议在多年财政框架 (MFF) 期结束前将预算的 10% 用于生物多样性目标。

在2023—2027年共同农业政策实施期间，欧盟将向农业领域拨付3870亿欧元，资金主要来自欧洲农业担保基金（EAGF）和欧洲农业发展基金（EAFRD），其中EAGF提供2911亿欧元，EAFRD提供955亿欧元，这些资金将用于帮助农村地区进行必要的结构性变革，以便实现绿色新政和数字化转型目标。新的共同农业政策规定，成员国有权在收入支持和农村发展之间转移最高不超过25%的资金，且可以为某些特定目的或在某些特定情况下（如为支持环境和气候目标，支持年轻农民，或在国家直接支付低于平均水平时）在各项资金之间进行灵活调配。

欧盟农业政策对中国农业绿色发展的启示

1. 要根据可持续发展战略的重点选择农业绿色发展的优先领域

应对气候变化、保护自然资源和加强生物多样性是欧盟当前可持续发展战略实施的重点方向，欧盟新一期共同农业政策将这三项作为实现农业环境可持续的具体政策目标，强调以一种对农民、农村社区和整个欧盟而言在社会和经济上均可持续的方式实现农业领域环境目标。

第一，针对气候变化：新一期共同农业政策将拨付大量资金用于与气候相关的农业活动，包括通过改善牲畜管理和繁殖减少温室气体排放，投资动物粪便储存和处理、土壤保护和森林恢复，增加碳封存和储存，为农民提供新技术或投资建议以帮助其适应气候变化带来的挑战等。

第二，针对自然资源：新一期共同农业政策准备采取的措施，包括通过沿岸水道建立缓冲带用于支持更高效的灌溉系统，保障农业用水的数量和质量，设定最低土壤覆盖率的强制性标准并鼓励进一步限制土壤侵蚀和保持有机质的做法，通过鼓励减少氨气排放、限制燃烧残留物和防止在大风条件下喷洒杀虫剂来保护空气质量，等等。

第三，针对生物多样性：新一期共同农业政策计划通过促进授粉和保护栖息地使生物多样性受益，保护农业遗产景观特征，进一步采取措施减少农药使用，通过绿色直接支付建立生态重点保护区域，增加休耕土地，通过农村发展政策鼓励农民实施生物多样性保护行动。

给中国带来的启示——

农业实现绿色发展是一个庞大的系统工程，需要长期投入，以全面铺开方式进行势必会带来过大的资金压力，尤其是对于中国这样一个农业大国而言，选择合适的绿色发展路径至关重要。由于农业在可持续发展整体目标实现中拥有特殊地位，对许多其他领域可持续发展目标实现有重要影响，我们应将农业绿色发展放在一国可持续发展总体战略框架下进行全面审视，充分考虑农业与其他领域可持续发展目标之间的关联性，统筹协调战略安排和实施步骤，尽可能发挥农业绿色发展的最大效用，减少农业绿色转型面临的外部阻力。

中国提出2060年前实现碳中和，农业绿色发展可以结合这一宏观目标寻找细分领域作为突破口，探索农业绿色发展的中国方案。以土壤保护为例，土壤污染是当前中国农业绿色发展面临的主要挑战，健康的土壤作为一种关键性自然资源对保障粮食安全、减缓气候变化和保护生物多样性意义重大。我国可以尝试以修复和维持土壤活力为目标调整土壤及与土壤相关的农业政策，提升气候和生物多样性领域政策对土壤保护的支持力度，把土壤质量提升作为现阶段我国农业绿色发展的重点方向，推动农业政策目标和其他可持续发展战略目标的对接。

2. 要找到农业发展的环境维度与经济维度、社会维度的有效结合点

欧盟支持农业生产向无碳经济转变，鼓励农民使用食物和饲料残留物、农业废料或其他生物资源生产纺织品、天然包装（代替塑料）、建筑材料（减少诸如钢材和水泥等能源密集型材料的使用）和清洁能源（如沼气），这不仅有利于实现绿色新政的目标，也有利于农民收入多样化。欧盟共同农业政策支持的研究和创新关注可持续创新、循环食品和非食品价值链、生态农业方法和数字农业等领域对生物经济的作用，追求在不给环境造成额外压力的情况下发展农村经济。

此外，欧盟要求成员国增加对《农业知识和创新体系》的支持，自身也继续支持《农业生产力与可持续的欧洲创新伙伴关系计划》，鼓励农业顾问帮助农民对更可持续的生产方式进行创新。即将实施的新《林业战略》是欧盟推动可持续林业管理的关键工具，一方面它将有效刺激植树造林、森林保护和恢复，增加森林系统对二氧化碳的吸收，增强林业体系对气候变化和环境威胁的适应力；另一方面它将根据支持生物多样性的生态原则促进林业生物经济发展。

给中国带来的启示——

在资源约束和环境条件日趋紧张的今天，农业如果不走绿色发展道路恐怕难以长久维持，保护环境不只是农业对外部的责任和贡献，同样也是自身发展的客观需要，这是农业可持续发展的环境维度。农民是社会的重要角色，他们为人们提供食物和其他基本生活物资，农业不仅为农民及其家庭提供服务，也通过一系列基本服务维持整个社会的发展，农民和农业发展对于一个国家稳定的作用不言而喻，这是农业可持续发展的社会维度。农业经济发展水平是衡量一国经济发展总体水平不可或缺的组成部分。环视当今世界，任何一个大国都有强大的农业经济作为国家实力的坚实后盾，没有雄厚农业经济实力的国家无法自信面对外部竞争和挑战，这是农业可持续发展的经济维度。

上述三个维度构成一个相互关联和相互支持的整体，不应认为三者存在无法调和的矛盾，而应从联系的角度去看待矛盾，找到平衡和兼顾的方法，农业的绿色发展规划一定要有经济和社会的可持续性作为前提。

3. 可通过发展有机农业探索中国农业绿色转型的有效路径

欧盟新一期共同农业政策鼓励发展有机农业。作为一种低投入农业，有机农业鼓励农民减少和负责任地使用杀虫剂和化肥，使用环保管理技术、替代方法和新技术，开展有利于动物健康和福利的投资，减少对抗生素的依赖，这与《从农场到餐桌战略》追求的安全、营养和可持续粮食目标一致，使有机农业在给环境带来积极影响的同时为促进居民健康也做出了贡献。

此外，欧盟还将通过环保计划以及在农村发展或部门方案前提下共同建立的管理承诺对有机农业的转变和维持进行资助。为实现有机部门的均衡增长，欧盟计划通过支持消费者需求（如绿色公共购买、有机食品宣传等）来推动有机农业市场规模扩大，这给农村经济发展和农民就业带来新机会。欧盟持续推广有机农业可持续耕作实践，不仅减少了农业部门温室气体排放，而且最终使得农业土地转变为碳汇，这又为下一步成员国向农民支付碳封存补贴打下了良好基础。

给中国带来的启示——

有机农业在中国的发展历程带有明显的外向型特征，起初有机农业在中国的兴起主要是针对发达国家居民的有机食品消费。不可否认有机农业的这种出口导向一定程度上推动了中国农业经济发展，但这种发展对农业经济的总体影响是有限的，而且人们对在中国是否应该大范围推动有机农业发展也持不同看法。

从环境角度看，科学界对有机农业是否有助于降碳存在两种看法，一种观点认为这种农业模式是环境友好型的，有助于降碳；另一种观点认为有机农业产量低，在中国人口众多的国情下如果大力发展有机农业，必然需要占用更多土地，这样反而会造成农业生产碳排放量增加。从经济维度看，有人认为国内居民对有机食品的需求还无法支撑有机农业的规模化扩产，发展有机农业并不能为农民带来更多的收益，还可能由于定价高导致市场规模有限。从社会角度看，有人认为中国食品质量总体是有保证的，不是必须采取有机生产方式才能保障居民健康。

中国农业实现绿色发展绕不开粮食安全问题，如果十几亿人口的吃饭问题与环境保护不能协调好，农业绿色转型就无法顺利实现。需要看到，有机农业产量低可以通过技术改进而逐步克服，在产量上去之后，增加碳排放量就不再是一个主要障碍。而有机农业对环境的积极影响是公认的，在逐步解决产量瓶颈后，把有机农业作为中国农业绿色转型的主要抓手应该是可行的。

随着国民收入水平的提高，居民对有机食品的需求必然上升，而本国农业努力满足国内居民的需求，又与国家强调重视国内消费对经济的拉动是一致的。居民对有机食品的消费是消费绿色转型的表现，对实现农业领域环境保护目标有促进作用，国家应采取多种方式鼓励这种消费并强化农民在有机生产价值链中的地位，国家在这方面的政策支持和资金投入反过来将促进农业经济绿色转型和农村环境和社会可持续发展。

大力推动有机农业科技创新，在提高有机农业产量的前提下，逐步把有机农业作为中国农业绿色转型的主要支柱，不仅有助于缓解农业领域面临的环境挑战，也可以在不影响农民收入的情况下引导他们主动参与农业绿色转型，还能满足居民食品消费升级的需求，不失为兼顾农业可持续发展环境、经济和社会维度的一种选择。

参考文献:

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[2]张俊飚,何可.“双碳”目标下的农业低碳发展研究：现状、误区与前瞻[J].农业经济问题,2022（09）:35-46.

[3]许憬秋,吴泽群.对《欧盟新森林战略2030》的解析与思考[J].环境保护,2022,50（07）:68-73.

本文为2022年江西省高校人文社科一般项目“绿色新政视野下的欧盟有机农业政策法律发展及其启示”的阶段性研究成果，项目编号：GJ22101，项目主持人为本文作者

文丨黄茉莉，南昌大学经济管理学院副教授

编辑丨邓茗文

来源丨《可持续发展经济导刊》2023年12月刊