文丨冯相昭 杨儒浦 李媛媛
作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心
2021年12月召开的中央经济工作会议和2022年1月召开的中央政治局第36次集体学习均提出“推动能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”。刚刚结束的“二十大”进一步强调要“完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步专项碳排放总量和强度‘双控’制度”。
结合碳达峰碳中和的最新形势和要求，有必要深入剖析我国碳排放“双控”制度转变的内涵，探讨加强碳排放“双控”制度建设应秉承的主要原则，特别是针对碳排放总量制度提出相关对策建议。
加快能耗“双控”向碳排放“双控”转变反映了政策作用点的战略调整。众所周知，以煤炭、石油等化石燃料为主导的能源消费结构是驱动我国碳排放增长的主要因素，因此在很长时间内节能降碳协同推进是我国碳排放控制的主要思路。
实践证明，随着能耗强度、碳排放强度以及能源消费总量目标制度在过去3个五年规划期的相继实施，能源结构改善幅度持续加快，有效抑制了碳排放快速增长的态势。
2020年，我国单位国内生产总值碳排放强度比2005年下降48.4%，累计减排二氧化碳约58亿吨；过去十年来，我国煤炭消费占一次能源消费比重由68.5%下降到去年的56%，非化石能源消费占比提高了6.9个百分点，达到16.6%。为激发更大的降碳动能，需要逐步将碳排放总量控制纳入政策“工具箱”，适时调整政策着力点，释放更多减排潜力。
碳排放“双控”制度建设是实现碳达峰碳中和目标的内在要求。推进碳达峰碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，实现“双碳”目标不仅需要继续实施碳排放强度目标责任制，更需要加强与碳排放总量相关的制度建设。
在地方开展的调研发现，现阶段专门性的“双碳”工作抓手不多，单纯以碳排放强度诠释碳达峰与碳中和状态变化不够具象化，增加相关的碳排放总量控制指标有助于压实“双碳”工作的地方责任和有效测度绿色低碳转型效果。
加强碳排放“双控”制度建设，是健全“双碳”政策体系的现实需求。为实现碳达峰碳中和目标，构建完善的“双碳”1+N政策体系是重要的制度保障，这就需要现行的能耗“双控”制度做出优化调整，且落实新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制等相关要求，同时还需补齐碳排放“双控”中的总量控制短板，完善碳排放“双控”制度设计。
一是继承发展原则。应继承能耗“双控”的相关机制安排，特别是已构建的涵盖国家目标设定、地方目标分解、统计考核、监督预警、激励约束、百千万家行动等诸多内容的目标责任制，保持实施能耗“双控”的战略定力，根据碳排放总量控制的相关要求，去芜存菁，结合重点行业达峰行动安排，加强碳排放“双控”制度建设。
二是健全完善原则。健全和完善能耗“双控”制度，细化新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制的考核要求，加强交通、建筑等领域和地方层面的能源统计能力建设，加快建立统一规范的碳排放统计核算体系，补齐碳排放总量控制短板。
三是借鉴吸收原则。作为碳市场机制的重要组成部分，碳排放总量制度在欧盟、英国和美国等发达经济体有诸多实践，可借鉴其在碳排放总量配额设定与分配等方面的管理经验。此外，英国、德国等国家将长期减排目标纳入气候立法、建立并实施碳预算管理制度等做法，也值得关注。
在国内，从“十一五”以来实施的污染物排放总量控制制度实践以及北京市在“十三五”期间探索开展的碳排放总量控制实践，也可作为国家碳排放总量控制制度设计的参考。
四是分类施策原则。依据国内不同地区梯次达峰的特点以及重点领域发展的规律，探索从地区、行业两个维度开展碳排放总量控制试点，实施差异化的碳排放总量控制行动，即在已达峰的地区或行业，设立纯粹的碳排放总量目标，探索碳排放稳中有降的实施路径；在未达峰的地区或行业，探索设立明确的二氧化碳排放增量目标控制，促进经中央批准的碳达峰实施方案和目标如期实现。
狭义的碳排放总量控制制度设计主要从高耗能高排放行业切入，主要服务目标是碳市场及其覆盖的行业，属于市场机制的有机组成部分，在具体目标设定时可加强气候立法工作，明确规定碳排放总量控制衔接我国双碳“1+N”政策体系的重点领域和重点行业碳达峰方案，针对已达峰行业以3年或5年为周期设置稳中有降的碳排放总量目标，针对未达峰行业设立碳排放增量控制目标。
基于行业的碳排放总量制度设计可重点参考英国和德国的经验做法。英国根据2009年发布的《英国低碳转型计划》建立了部门碳排放预算体系，目前已有能源、工业、交通和住建等18个政府部门发布了低碳转型计划，明确了各部门为实现各自碳预算目标所要采取的措施。
在德国，《联邦应对气候变化法案》明确强调，保护气候行动是德国联邦政府的一项跨部门任务，能源、工业、建筑、交通、农业等部门应对其所管辖行业实现其碳减排目标负责并制定合适的国家措施；如果行业排放量高于或低于年度碳排放预算，则差额部分将相应地从剩余年份的排放预算中扣减或增加；如果行业碳排放目标未完成，那么其主管部门须制定“气候立即行动计划”。
2021年8月，德国修订后的《联邦应对气候变化法案》正式生效。新法案不仅提高了2023-2030年期间的部门减排目标，而且提出在2024年要确定 2031-2040年按行业划分的年度减排目标，到2034 年确定 2041-2045年的分部门年度减排目标，以确保到2045年德国气候中和目标如期实现。
广义的碳排放总量制度设计主要结合了我国的行政管理体系特点，从地方切入，督促地方政府扎实推进“双碳”工作，其目标定位是确保地方梯次达峰以及2030年全国碳达峰目标顺利实现，其涵盖的范围更加广泛，涉及社会经济的全行业领域。就政策类型而言，属于以命令控制性手段为主的一项制度。
英国作为最早通过立法实施碳预算制度的国家，其相关政策实践可为我们提供一定借鉴。英国在2008年通过的《气候变化法》确立了2050年长期排放目标，并引入碳预算制度，同时规定了相应的评估机制，即气候变化委员会每年对英国实现法定碳预算和2050年长期碳排放目标的进展进行评估。其评估报告将正式提交给英国议会，英国政府需要对其调查结果作出回应。
英国碳预算制度以5年作为一个周期设定碳预算（二氧化碳排放总量上限），第一个5年期为2008—2012年，最新碳预算是2021年6月公布的第6期碳预算方案，即2027-2033年碳排放总量为9.65亿吨二氧化碳当量。
在地方层面，英国也主要通过立法和实施碳预算制度推进气候变化工作，其中苏格兰在2009年出台平行立法《气候变化（苏格兰）法案》。该法案遵循与英国《气候变化法案》相类似的四大框架（即最终目标、中期目标、政策和独立建议/评估），不过其制定的是年度碳排放目标，而不是5年期碳预算。
基于上述探讨，建议国内在设定具体碳排放目标时可协同推进气候立法工作，强化“双碳”工作的法律授权，衔接《2030年前碳达峰行动方案》和经碳达峰碳中和工作领导小组综合平衡、审核通过后发布的各省（自治区、直辖市）的碳达峰行动实施方案，体现各地区资源环境禀赋条件、产业布局特征、发展阶段等，因地制宜开展碳达峰总量控制实践。
其中，针对已达峰地区，设置稳中有降的碳排放总量目标；鼓励未达峰但碳排放已基本稳定的地区先行先试，探索开展有条件的碳排放总量控制实践；针对其他未达峰地区，建议设立排放增量控制目标，推动其以降碳为引领，加快绿色转型发展步伐。
在实践中，碳排放总量制度的执行可参考能耗“双控”和碳排放强度目标责任制，科学设定总量目标，合理分解目标，对标对表碳排放监测核算、报告、核查体系（MRV）相关要求，完善能源统计制度和碳排放核算规范，强化监督预警和绩效考核机制，以确保全国碳达峰目标如期实现。
来源丨《可持续发展经济导刊》2022年11期
编辑丨王秋蓉
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