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全国碳市场核查体系存在的问题分析及相关建议

发布时间:2022-06-23来源:作者:
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文|唐伟珉


自2021年7月16日开市以来,全国碳市场的运行取得了积极进展,但同时也暴露出一些问题。2022年3月14日,生态环境部公布了中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例,受到多方关注。准确可靠的数据是碳排放权交易市场有效规范运行的生命线,面对当前的碳排放数据造假以及核查机构服务能力和质量等问题,背后的原因值得认真分析。作为低碳行业的从业者,笔者结合实际工作体会和观察,从碳排放核查的角度出发,针对如何提高碳排放数据质量、助力碳市场健康运行提出一些思考与建议。

碳市场MRV体系与碳核查

碳市场的运行机制,可以简单理解为政府对纳入碳排放量管控的企业(简称“纳入企业”或者“企业”)按照配额分配方法发放碳排放配额,每年企业根据实际的碳排放量上缴等量配额从而完成履约的义务;配额不足的企业,需要付出成本通过碳交易获取碳排放配额,配额盈余的企业则可以通过出售碳排放配额获取收益。在这个流程中,关乎碳排放配额分配的生产数据以及碳排放量数据的真实性和准确性,就显得尤为重要。规范纳入企业生产和排放数据报送、监测与质量控制的机制,通常被称为碳市场数据监测、报告以及核查(MRV)体系。

碳市场MRV体系涉及的主体包括政府主管部门、纳入企业、第三方核查机构、咨询服务机构、检测机构等,是一个涉及多方主体并在一定技术规范指引和规则约束下各司其职的有机整体,需要各类主体发挥好各自应有的作用,任何环节都缺一不可。碳市场MRV体系下各类主体的主要职责和工作流程关系如图1所示。

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我国碳市场核查体系面临的主要问题分析

生态环境部上述公告披露的主要问题,一是企业、咨询机构和检测机构的数据造假,二是核查机构走过场、对造假视而不见等服务能力和质量方面的问题。

数据造假,必须零容忍,各级主管部门已经表明态度。本文集中分析核查体系相关的问题;对于公告点出来的核查机构的问题涉及到整个核查服务市场的规范问题和责任边界问题,如果不去深入分析核查服务市场面临的这一层面的问题,恐怕很容易加重核查机构的责任,进而损害服务机构参与第三方核查业务的积极性,最终影响到碳市场MRV体系的有效运作,而这将与提升碳市场数据质量的工作目标事与愿违。

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一是当前全国碳市场数据造假事件频发的主要原因在于全国碳市场燃煤元素碳含量“高限值”政策的不合理。元素碳含量作为燃煤电厂碳排放量计算的重要参数,其数值大小直接影响电厂碳排放量计算结果,以及由此带来的配额盈亏情况。从2013年迄今,国内8个主要试点省市的碳交易体系已经顺利运行了9年,在碳排放核算过程中对燃煤元素碳含量参数也没有引入“高限值”,实测值和缺省值之间的差距并不大。一个有意思的现象是,这8个试点碳市场基本上也使用了跟全国碳市场相同一批主力核查机构,但这些碳交易试点实践多年却并未出现规模化、系统化数据造假。

全国碳市场的运行初期,规则标准等都在完善中,这个阶段应尽量减少人为因素。遗憾的是,全国碳市场没有借鉴国际上和试点地区的上述宝贵经验。让企业开展燃煤元素碳含量实测的政策初衷是为了倒逼企业开展实测工作,让数据更符合实际情况,但由于“高限值”和实测值的差异可达到20%~30%,对企业的配额盈亏影响巨大,在巨大的利益诱惑面前,部分合规意识不强的控排企业在唯利是图的服务机构的帮助下不惜铤而走险,对排放数据进行相关造假。

二是国内碳市场MRV体系中核查机构的职责边界缺乏清晰的界定。每个参与主体都有其特定的职责边界,核查机构尽管担负着对数据质量把关的重要职责,但这一责任不是无限的。在主管机构对核查机构的职责边界并未给出清晰界定的基础上,一味简单化、高标准、严要求,并不能达到目的。

核查工作的目的是对纳入企业上报的排放报告进行审核,是排放报告质量控制的重要环节。那么核查工作的职责边界到底该如何界定,核查机构未能有效识别造假,是否要承担责任?特别是是否要对所有原始凭证的真伪鉴别承担责任?

笔者曾作为国际知名认证机构的负责人,审定和核查过国内众多项目的排放量以及减排量。以联合国清洁发展机制(CDM)为例,CDM的最高管理机构是执行理事会(EB)。对于CDM项目的审定和核证(Validation & Verification)工作,EB有一整套极其全面、系统、细致的规定,具体包括各种标准、规定、方法学、工具、术语解释、澄清、指南、解释、程序以及历届EB会议的会议报告(其中包含了更加具体的解释和判例)。所有这些文件都在网站上随时可以查阅。在CDM项目的审核过程中,对于提交的证据,审核员和核查机构是基于行业常识和专业能力进行判断,除非明显的造假,一般也不对提交的各种材料(包括原件)的真伪做专业的鉴定。审核机构既不是鉴定机构也不是执法机构,材料的提供方应该首先对提交的原始材料的真实性负责。

而反观国内的碳核查,公开可得的文件很少,许多规则都是通过半公开的通知、培训传达,每次核查的具体要求和工作范围也比较笼统。2021年3月之前应用的核查指南并未要求核查机构对所有证据材料都必须通过查看原件方式验证其真实性的要求。2021年3月,生态环境部下发的《企业温室气体排放报告核查指南(试行)》文件中,对现场核查要求有所加强,提出到现场核查时须查阅原始凭证或保存相关证据原件的要求。但实际上,核查机构即便看到了企业出具的相关凭证原件,有些所谓的原始凭证也是被“精心、专业”造出来的凭证,极具欺骗性和隐蔽性,对此核查机构也是防不胜防。日前山东省生态环境厅公开的《控排企业碳排放报告质量弄虚作假有奖举报实施方案》中列举的举报范围涉及检测机构伪造编造检测报告、伪造编造自有化验室的元素碳检测原始数据以及系统性编造数据等,正是由于有些操作从表面上几乎不留痕迹,以致于地方主管部门不得不选择采用重奖举报这种非寻常的方式来辅助开展质量监督管理。第三方核查机构非执法机构,也非专业的鉴定机构,从手段上、技术上难以对材料的真实性开展深入的甄别活动。

三是核查工期太短且集中,核查人员调配难。各省核查的每一个任务包通常是30~40家企业;而中标的核查机构要核查完分布在全省各地的企业起码需要30~45个工作日。根据生态环境部的安排,每年4~6月开展碳核查工作。通过统计各省市2021年的核查通知并查看其要求的提交核查报告的时间,发现从核查通知下发的时间到提交核查报告的时间,平均为27天(不到20个工作日)。有些省份的招标文件要求中标机构15个自然日甚至一周左右完成所有的核查工作(包括文件评审、现场核查、复审等等)。核查机构为了按时完成任务,加上核查工作集中,在调配人员时则容易出现调配困难的问题,也难免会出现“挂名”等现象。

四是各主体对核查工作价值认同度低,核查费与工作要求严重不匹配。虽然各级主管部门都纷纷表示“充分重视核查工作”,但是对于这项保障碳市场健康运行的关键环节给予的财政预算却十分有限。通过统计各省市中标公告中的价格等信息,核查一家企业的平均费用在1.6万~1.7万元,更不乏有的机构为了中标屡屡报出几千元的超低价。这说明碳市场各主体没有对核查这项工作的价值形成合理认知。在市场化条件下,过低的价格一方面难以支撑核查机构招聘、培养优秀人才,一方面限制了核查工作的深度,在核查工作边界本不清晰的情况下,难免出现通报中“走过场”的现象发生。

五是核查机构资质认定以及人员认定缺乏全国统一的认证程序。CDM对于第三方机构有一套完整的资格认证与管理要求。CDM机制下有专门负责核查机构资质认定的委员会(Accreditation Panel),对申请资质的机构有公开、细致、清晰的认证规则,并定期对机构深入开展审计工作,抽查项目、随同现场,从而从流程上确保机构具有第三方审定的能力。在CDM体系下,主管部门要求将审核员的资质信息,包括资质级别、资质认定时间、资质领域等附在审定报告后公开披露;主管部门也会定期派专项组开展监督检查工作,查阅审核机构审核人员的培训记录、资质认定记录等,从而确保审核机构人员资质认可的规范性。

在我国,碳核查工作要求细致、专业,需要相当的经验积累,这些专业能力一般集中在行业的几个头部公司,集中在北京、上海、广东、深圳等率先开展试点交易的省市。受行政许可法的限制,从事碳核查的第三方机构尚未纳入国家资质管理,而是由各省根据自己实际情况通过公开招标选定;同时,由于各省意识到本地严重缺乏碳核查人才的现状,于是倾向于培养省内自己的核查力量,在每年各省的碳核查机构招标选定过程中,通过限制省外核查机构投标或强制绑定本地机构联合中标等地方保护措施,培养了一批本省内的核查机构。这些核查机构并未经过严格的资质审批、考核和认定程序,也缺乏周期性的复审和认定。此外,在专业人员方面,国家以及各省主管部门还缺少系统性核查员能力建设以及资质认定管理机制。一些规范的核查机构,其内部具备严格的核查员培养体系以及任职制度。但并非所有核查机构都有这样规范的管理体系,甚至有些小机构仅靠核查业务收入不能养活专职核查员,只能在接到业务时聘用“临时”核查员。

通过上述对核查行业现状的分析梳理不难发现,核查环节所暴露出的所谓“走过场”“不尽责”等表象下的根本原因在于目前国家在核查业务管理方面仍处在初级阶段,核查行业整体的规范化管理、能力建设等都有待提升,对核查业务的工作边界和工作深度方面还缺少清晰准确的界定。同时,主管部门未对核查工作形成合理的内在认可及共识,核查报酬过低,核查工作时间要求过紧。一方面要求核查机构高质量完成工作,另一方面在核查队伍建设方面投入严重不足,对核查行业的规范不到位。这是整个核查行业面临的共性问题和行业困境。

提升碳核查工作的几个建议

自碳排放数据作假案曝光后,生态环境部组织开展了企业碳排放报告质量专项监督帮扶,严肃查处碳排放数据弄虚作假问题,对碳市场健康有序发展有一定的积极影响,也对排放数据造假的行为起到了一定的震慑作用。但这种质量专项监督属于事后检查,仅依靠这种方式提升碳市场的数据质量,并非长远之计。针对我国碳核查行业的现状,建议从顶层设计着手,采取全方位的举措助力我国碳市场健康有效运行。

1.提升各级主体对碳核查工作重要性的认识,加强顶层设计。主管部门除了通报、曝光以外,还应充分了解问题背后的原因,找到症结所在,对症下药。充分汲取试点碳市场的经验教训,广泛征求和听取一线人员的意见,将意见和经验转化融入到碳市场数据质量控制的整体顶层设计中;明确界定核查工作范围和职责边界,并给出专业、操作性强的核查指南用于指导核查工作;提高对核查工作的重视程度,努力提升对核查工作的价值认同度,对核查工作的工作量以及工作难度有合理准确的判断,并在财政预算以及核查时间要求方面加以匹配。

2.严格区分核查机构履职过程出现的不规范、瑕疵等问题和企业及服务机构对排放数据的恶意篡改和伪造等问题,两者责任、风险、收益及其带来的后果均不可同日而语,不可相提并论,否则会对核查机构和核查市场的长期可持续发展非常不利。对于核查机构在履职过程中因为标准规范不明确、工作流程不完善等出现的失误,不要动辄上纲上线,尤其是不能跟企业或者服务机构对排放数据的恶意篡改和伪造等问题相提并论,那样既容易混淆视听,降低对数据造假本身的关注,也会对大量核查机构后续开展核查工作积极性和信心造成打击。

3.发挥市场作用,增加财政投入。一方面,增加核查服务采购预算,保障核查工作的高质量完成,预留出足够开展深入、细致核查所需要的时间和费用,并避免采购过程低价中标。另一方面,增加质量保障体系建设以及能力建设的财政投入,为打造一支精良、专业的第三方核查队伍以及提升控排企业的数据管理能力提供财力保障。

4.成立碳市场机制下各个细分领域的自律行业协会组织,依靠专业群体合力维护碳市场的健康运行。协会会员由碳市场中各主体代表企业参与,包括控排企业、咨询服务机构、碳交易机构以及第三方核查机构代表,打造一个懂技术、懂市场、懂法律、懂金融的碳市场相关专业群体,依据主管部门的要求细化相关的标准和纪律,主动积极有为,及时发现行业问题,向主管部门建言献策,维护碳市场的健康运行。

目前全国碳市场开市未满一年,在运行初期出现问题在所难免,越早暴露问题、越早解决,碳市场才能更快步入规范运行的轨道,这需要碳市场各方主体同心协力,共同维护好碳市场健康发展的生命线,碳市场才能真正成为实现国家“双碳”目标的有力抓手。


作者为联合国指定第三方审核机构挪威船级社气候变化部门中国区前业务负责人


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