新形势下中国新基建投资的机遇与挑战


文|王  克   中国人民大学环境学院副教授、中国人民大学双碳研究院研究员

张宇宁   中国人民大学环境学院博士生


当前,中国经济从高速增长转入到高质量发展阶段,经济韧性显著提升,基本面长期向好的态势愈发明显,但是仍处于新旧要素动能转换、产业结构优化升级、能源结构低碳转型的重大阶段。2021年中央经济工作会议指出,我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力,外部环境同时也更趋复杂和不确定。因此,稳中求进、稳扎稳打成为我国缓解短期经济增长压力,兼顾中长期经济发展动力的政策发力点。

基础设施投资作为熨平短期经济波动,提升中长期经济效能的有力抓手,为我国经济社会发展做出了显著贡献,但是同中等收入国家相比,我国人均基础设施存量、质量仍然不足,同时还存在附加值低、协调性弱、能耗排放高等短板效应。对此,中央提出适度超前展开基础设施投资,并密集点名5G、大数据中心等信息类、融合类和创新类新型基础设施(新基建)。从2018年12年新基建首次在中央经济工作会议上出现,到2022年2月国家发展改革委等四部委联合印发《贯彻落实碳达峰碳中和目标要求 推动数据中心和5G等新型基础设施绿色高质量发展实施方案》,五年来新基建顶层政策结构趋于完善,市场化投资方兴未艾。作为新形势下畅通国民经济循环的“助推器”,新基建有望进一步为经济实现质的稳步提升和量的合理增长提供长期、有效的支持。

一、因势利导:主动迎接新基建的三大机遇

新基建是以技术创新为驱动,以信息网络为基础,面向高质量发展需要,提供数字转型、智能升级、融合创新等服务,推动产业核心竞争力做大做强的关键基础设施体系。从供应链的覆盖范围上看,具体包括:5G、大数据中心、人工智能、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、工业互联网、特高压。

新形势下,新基建凸显三大发展机遇,意义重大。首先,有助于拉动内需,稳住经济基本盘。铁路、公路等传统基建投资曾为我国化解金融危机,释放经济潜力提供了有利保障,在数字信息化的趋势下,新基建投资有望通过乘数效应拉动新兴行业健康快速增长,并实现对传统基建的升级改造,互为补充,为新发展阶段的高质量发展赋能。其次,新基建的完善有望带动我国从商品消费向服务消费的升级转换。本质上,基础设施建设是为人口和产业发展服务的,在人口老龄化和产业信息化的背景下,5G、大数据中心等新基建有助于智慧养老、远程办公等新模式、新业态软硬件的更新、健全与完善,带动相关服务性产业消费的新增长。第三,新基建能够从供给侧提升城市群的公共服务水平,疏解工业化发展阶段交通拥挤和环境退化等“城市病”。过去,生产投入的规模效应与劳动力间的学习效应带来产业和人口的同步聚集,随着人工智能、城际高速铁路和城市轨道交通等融合性基础设施的完善,城市的技术与管理水平将进一步提升,从而驱动制造业的逐渐转出以及就业结构向服务业的优化拓展,疏解“城市病”问题,构建城市、产业和人口的协同可持续发展的良好局面。

二、先立后破:积极应对新基建的三重挑战

新发展阶段下,新基建作为促进经济活力的重要依托,既要把握新时期的发展机遇,也要防止“新瓶装旧酒”,主动处理好与传统基建的关系,优化存量老基建结构,提升增量新基建效能,统筹好兼顾短期与中长期发展的需求平衡。在此过程中应先立后破,积极应对新基建的三重挑战。

第一,新基建投资的市场化、商业化优势有可能带来产能过剩与无效投资风险。高附加值与高技术性使5G、工业互联网等领域投资容易形成市场商业化的快速转化,但是在新基建整体发展周期尤其是投资探索初期,如果仅靠政府之力将难以维持,而社会主体如果缺乏政府的有效引导,新基建也有可能产生投资结构性失衡的风险。

第二,新基建的信息类项目有可能拉大各收入群体因资源禀赋不同而伴随的贫富两极分化等“数字鸿沟”问题。人口结构变动决定基础设施核心功能的演进方向,因此新基建的整体布局应该以民生需求为导向,以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的,尤其是在人口老龄化背景下保障老年人群的数字信息享有权,防范“数字贫困”风险。

第三,新基建投资周期、项目选择和区位划定将决定相关金融债务和能耗排放的“锁定效应”规模。城际高速铁路和城市轨道交通作为资本密集型行业,投资建设过程使用大量钢筋、水泥等高能耗高排放材料,然而一旦投入运营将有效减少沿线的排放水平;5G基站建设期的物料需求相对较小,引致能耗排放低,但是却存在运营能耗大的新问题。可见,七大类新基建的投资差异显著,不能仅根据各类项目的具体效用确定投资方向,也要注意存在经济、社会与环境的一体两面影响,应审时度势,既要合理规划新基建的地方债务规模,也要制定方案减少其全生命周期锁定的能耗排放。

三、“化危为机”:科学建立系统的新基建综合评估框架

良好的评估体系有助于科学识别新基建的成本效益,帮助投资主体研判将面临的各项挑战,积极主动“化危为机”,提高新基建投资的有效性与可持续性。国际环保组织绿色和平联合中国人民大学“能源与气候经济学项目组”的研究表明,2020年全社会新基建投资约为1.8万亿元,其在经济、就业、环境和社会福利四个维度的综合效益能够与传统基建形成有效补充。

经济效应上,新基建投资乘数效应达到1.17,即每单位新基建投资能够拉动1.17个单位的GDP增长,对短期畅通国民经济循环,稳定经济基本面有显著贡献。另外,其扩大的进口需求也有利于加快国内国际双循坏的高质量构建。就业效应上,由于投资结构朝着通信电子业等技术密集型行业聚集,随着新基建产业链规模效应的增强,可以有效地向劳动力市场传递出数字信息相关人才需求旺盛的积极信号,形成产业升级与人才发展相互促进的良性发展局面。环境效应上,新基建的能耗总量(包括投资的直接能耗以及通过供应链传导的间接能耗)与同等体量的传统基建投资相比将减少约300万吨标准煤需求,相应的二氧化碳减排率达到7.24%。随着先进生产工艺的推广以及节能减排技术的进步,新基建投资有望兼顾经济效益与环境成本,实现产业链的低碳可持续发展。社会效应上,新基建的投资范围主要集中于城市群,各行业城镇就业人员平均收入将由此受益。根据测算,新基建投资产生的技术外溢效应与学习效应能够减少收入基尼系数的变动,从而对缓解城乡贫富差异的“数字鸿沟”困境有积极作用。

四、“双碳”目标驱动下新基建的优化建议

碳达峰碳中和目标是推动经济高质量发展的内在要求,2021年中央经济工作会议指出“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”的五项原则。基于此,在“双碳”目标背景下,如何进一步对新基建进行精准布局,有效发挥新基建的比较优势与综合效益,是当前决策过程中需要推进考量的关键点。

首先,应基于科学系统的原则为新基建制定一套统一的综合评估框架,以便在兼顾社会民生与可持续发展的基础上,确定新基建的投资优先序。其次,碳达峰碳中和是我国经济低碳、高质量发展进程中同一目标的两个阶段,市场主体对新基建投资的“适度超前展开”同样不能脱离短期与中长期发展的平衡,对此职能部门应统筹布局,依托绿色金融、绿色信贷等渠道引导企业进行绿色投融资活动,避免或减弱企业短期行为的潜在风险影响经济整体的中长期健康发展。最后,新基建的市场化商业化优势决定其主要由政府引导加企业主导的双引擎驱动。因此,从基本面上看,市场监管部门应重视市场经营环境的优化,进一步明确竞争规则,制定政策引导企业定期发布环境、社会和公司治理(ESG)报告。在为新基建经营主体提供顶层政策的激励支持后,市场将针对企业效益“用脚投票”,相关企业的ESG水平越高,竞争力越强,新基建的整体低碳韧性也将更为显著。