生态减贫的中国探索:历史与前瞻


文|雷明 北京大学乡村振兴研究院院长,北京大学光华管理学院二级教授,新疆财经大学特聘教授,原国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员

       袁旋宇 北京大学光华管理学院博士生

 

中国社会经济发展进入新时代后,绿色发展已经成为脱贫攻坚工作的重要指南,贫困地区走生态减贫道路从而实现绿色发展是必然趋势。2020年后脱贫时代,在实施乡村振兴战略的过程中推动地区绿色发展也是一项重要的工作。生态减贫并非是若干政策的机械组合,而是包含着多种政策举措、多元工作主体、多方社会力量和多个措施对象的复杂系统,理应以系统论的思想将其作为一个复杂的关联系统来理解。

一、中国生态减贫历程的三个阶段

回顾中国生态减贫历史,总的来看,中国自改革开放以来至2020年进入全面小康社会期间,生态减贫的历史演变可分为三个主要阶段:一是生态减贫的准备期,二是生态减贫的潜行期,三是大生态减贫期。

1994年国务院制定《国家八七扶贫攻坚计划》,提出从1994年到2000年,“集中人力、物力、财力,动员社会各界力量,力争用七年左右的时间,基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题”。从这一计划出台后,中国开始自上而下地成立扶贫机构,确定了开发式扶贫方针。《国家八七扶贫攻坚计划》指出了贫困县共同的特征之一是“生态失调”,对林业部门提出了“加快植被建设、防风治沙,降低森林消耗,改善生态环境”的任务要求,但具体的生态减贫手段并未提及。

这一时期,自然条件恶劣,农业基础薄弱,抗御自然灾害的能力低,贫困地区逢天灾必受重灾,一些已经解决温饱的贫困户因生产生活条件恶化再次返贫。基于这样的现实情况,2001年发布的《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》提出坚持可持续发展的方针:扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合,与计划生育相结合,控制贫困地区人口的过快增长,实现资源、人口和环境的良性循环,提高贫困地区可持续发展的能力。

2001年10月,国务院新闻办公室发表题为《中国的农村扶贫开发》的白皮书,提出开发式扶贫的五大方针,其中第五个方针明确提出:扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合,实施可持续发展战略,增强贫困地区和贫困农户的发展后劲。至此,我国正式迈入可持续发展的生态减贫期,将扶贫事业与可持续发展模式相结合,探索可持续发展的生态减贫之路。

为进一步改善贫困地区的贫困现状,促进共同富裕、实现全面建设小康社会的奋斗目标,2011年12月,我国发布了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,将扶贫开发与生态建设、环境保护、城镇化和新农村建设结合起来,充分发挥贫困地区资源优势,发展环境友好型产业,增强防灾减灾能力,提倡健康科学生活方式,促进经济社会发展与人口资源环境相协调。

随着人们生态意识的普遍提高,经济增长与生态保护双赢已成为地区发展追求的理想目标,在中国的脱贫攻坚实践中,对生态意识的强调同样融入了整体扶贫工作中。中国贫困人口的聚集分布情况与生态脆弱区存在高度一致性,尤其是集中连片贫困地区,超过90%的贫困人口都生活在生态环境脆弱地区,在生态环境变为消除贫困一大阻碍的状况下,需要将生态保护和脱贫攻坚进行结合,破除经济与生态双重贫困的恶性循环,并探索生态资源扶贫价值的可持续变现。

2015年《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出,在脱贫攻坚战役中要“贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,坚持扶贫开发与生态保护并重,咬定青山不放松”。在处理扶贫和生态的关系时,要“坚持保护生态、实现绿色发展的基本原则,牢固树立绿水青山就是金山银山的理念。扶贫不能以牺牲生态为代价,而贫困人口也要能从生态建设与修复中获得更多实惠”。随着“生态减贫”概念不断发展,其内涵和外延也发生了变化,生态建设修复活动与脱贫攻坚在更多维度上得到了结合。

二、促进生态减贫持续发力,巩固脱贫攻坚成效

2018年,国家发改委、国务院扶贫办等6部门联合印发的《生态减贫工作方案》标志着生态减贫作为一项重要的脱贫攻坚专项行动,需要以专门的思路和方法去规划工作。那么,如何构建一个多方合力、有效共治的生态减贫治理体系,实现生态治理与脱贫攻坚成效并举,巩固脱贫攻坚成效,有效衔接乡村振兴,成为值得深入探讨的问题。

厘清生态减贫基本概念,完善生态减贫治理体系。要做好未来的生态减贫工作,巩固脱贫攻坚成效,首先需要政府、学者和参与者们深入系统地、整体地了解生态减贫概念。生态减贫一是要“以生态减贫”,生态减贫的基础是生态发展,其包括两层含义:第一层是修复维护受损生态资源,第二层是合理利用现有生态资源。在这两层含义上,生态发展能够与扶贫工作进行良好的结合。对于前者而言,生态补偿转移支付、生态公益专岗的设置、易地扶贫搬迁等都是生态建设与扶贫工作结合的具体实践;对于后者而言,着力挖掘生态资源、探索经济效益转化的方式是关键。二是要“扶贫以生态”,在其他各项扶贫工作中要关注其对生态环境的影响,树立强烈的“生态为先”意识,选择兼具生态效益和经济效益的举措优先实施,例如发展生态农业、绿色工业、生态旅游业,推进电商扶贫等等。在理解“生态减贫”概念的基础上,政府应当加强整体上对生态减贫工作的顶层设计,以相关组织机制保障生态减贫工作中的各项环节。

做好易地扶贫搬迁后续支持,注重项目结果评估。从易地扶贫搬迁“搬得出、留得住、能致富”这一工作思路出发,“搬得出”已经不再是个难题,“留得住”与“能致富”成为了目前搬迁工作的重点难点。对于搬入城镇的农村居民而言,搬迁工作仅仅是解决了住房问题,城镇安置环境保证了吃、穿、行等基本需求能够得到满足,紧接而来的忧虑是如何在一个陌生环境重新开始生活。从物质生活来看,一方面需要加快安置地的产业发展,促进搬迁群众就地或就近就业,联合其他力量开展就业技能培训,帮助搬迁群众尽快形成自身能力、增收致富;另一方面需要加强本地公共服务体系建设和社会保障体系建设,解决就学就医两大民生问题,做好迁入迁出地在低保、医保、养老保险等社会保障政策的衔接。从精神生活来看,要注重搬迁农村居民的行为理念与生活方式的调整,例如纠正其物品乱堆乱放占用公共空间、不注重公共卫生等陋习,引导其融入城市生活与遵循日常规范;同时也要注意迁入居民与安置地本地居民、安置地干部等的交流融合,避免各方产生心理隔阂,从而影响民生保障与社会治理。

加强生态产业竞争力,重视生态旅游带动作用。生态产业作为可实现自我积累的生态减贫路径,具有很强的可持续带动作用。产业竞争力的提升可以从构建生态产业体系着手。当前生态产业普遍以生态农业为核心构建。但一方面,生态农业风险性高、附加值较低,若生态农业在整体生态经济中占据较大比重,生态经济体系的抗风险能力和利润空间仍存在大量提升空间;另一方面,农业发展主要依赖于产品差异化,在生产方式难以出现较大变革的现状下,产品差异化取决于自然资源禀赋与技术水平,其中技术水平的提升又需要知识和实践经验的长期积累,因此生态农业“打响名号”所需时间较长。为此,应当从纵向和横向构建生态产业体系。纵向上,依循生态资源价值链延长产业链,如生态农业向生态食品加工业的延伸;横向上,探索更多生态资源利用方式,如生态农业与生态旅游业的结合。

同时,产业竞争力的提升还要注重联结市场和社会的力量,尤其是在资源开发、运营管理、资金保障、技术提升等市场具备优势的方面,要通过合理的利益联结方式吸引其他主体加入,政府的主要责任在于协调多方力量与监管行业纪律,加强产业发展与脱贫攻坚的循环机制,使贫困群众能切实从产业发展中增收致富,脱贫工作能有效推动产业经济繁荣发展。

三、衔接乡村振兴,重组生态环境治理体系布局

实施乡村振兴战略,是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略部署,是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求。乡村振兴的最终目标是实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕,通过建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,加快推进乡村治理体系和治理能力现代化,加快推进农业农村现代化,走中国特色社会主义乡村振兴道路,让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园。

乡村振兴战略是建设美丽中国的关键举措,也是生态减贫在新的发展情形和新的发展目标下的升华。要将生态减贫这一治理体系与乡村振兴战略相衔接,就必须始终坚持生态优先,绿色发展;必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念;必须全面落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针;必须同时统筹山水林田湖草沙系统治理,严守生态保护红线,以绿色发展引领乡村振兴。

同时,必须对现有的生态减贫治理体系进行布局重组,围绕乡村振兴战略的最终目标进行布局,并将生态治理的理念内化到乡村振兴的各个方面:一是针对农业全面升级的要求,必须深入推进农业绿色化、优质化、特色化、品牌化,促进产业生态化、生态产业化,发展科技含量更高、差异化更明显、产业链更全面、产业协同更顺畅的全生态产业;二是针对农村全面进步的要求,必须以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向大力改善农村人居环境,统筹山水林田湖草系统治理,健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度,实施重要生态系统保护和修复工程;三是针对农民全面发展的要求,必须通过教育培训、文化活动提升农民的生态环保意识。通过以上途径,促进生态减贫与乡村振兴全面衔接,形成全面小康背景下的乡村振兴生态治理体系。