中国特色的贫困治理方略与经验


文|张琦 北京师范大学中国扶贫研究院院长、教授、博士生导师

       张力 中央财经大学政府管理学院

       张涛 北京师范大学统计学院博士后

 

1921年,中国共产党成立,作为代表先进生产力的政党,中国共产党一直将消除贫困、改善民生、实现共同富裕作为初心使命,在2021年建党百年之际,成功带领中华民族实现从站起来到富起来再到强起来的历史转变。在中国共产党的百年治理贫困历程中,中国共产党不断根据时代发展要求,调整和优化扶贫政策,形成了具有中国特色社会主义特征的贫困治理方略。改革开放以来,按照现行贫困标准计算,中国7.7亿农村贫困人口摆脱贫困,创造了世界减贫历史上的中国奇迹,为全球治理贫困贡献了中国智慧和中国方案。

一、中国治理贫困的历程与回顾

从中国共产党成立之初的土地革命到打赢脱贫攻坚战实现全面小康,历经百年。在解决困扰中华民族几千年贫困问题的百年征程中,中国共产党在不同的历史发展阶段,不断调整和完善扶贫开发政策,从农村土地革命到农村体制改革再到精准扶贫精准脱贫,探索出了适应中国特色社会主义的贫困治理之路,谱写了中国共产党治理贫困的绚丽篇章。

土地改革背景下的贫困治理阶段(1921-1948年)

从1921年中国共产党成立到1949年新中国成立,中华民族面临帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”的压迫,农村人口普遍贫困,土地、生产生活资料缺失是农民发展面临的最大问题。中国共产党成立之初就认识到农村贫困问题根源是由不合理的土地制度造成的。因此,不断推动农村土地改革,推翻了封建土地制度,使广大农民拥有了土地这一基本生产资料,极大地释放了农村生产力,使农村贫困问题得到一定程度的解决。

计划经济体制下的贫困治理(1949-1977年)

1949年,新中国成立之初对全国农村土地进行了彻底改革,正式以法律形式确定了农民土地所有制,进一步解放社会生产力。为建立与先进社会主义制度相适应的生产关系,缓解当时人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的社会主义主要矛盾,中国共产党通过对农业进行社会主义改革,建立了计划经济体制下的人民公社制度,采取平均主义解决农村贫困和温饱问题。即采用集体所有、集体经营的生产队发展模式,将农村土地、生产资料进行统一经营和分配,将农业生产经营所得按照平均主义分配方式进行配置。这在一定程度上提升了农村最贫困群体的生活水平,也代表了中国共产党在实现共同富裕方面的早期探索实践。

体制改革促进下的贫困治理(1978-1993年)

1978年,中国共产党十一届三中全会提出了决定中国现代化建设与发展命运的改革开放战略,率先在农村开展家庭联产承包责任制改革工作,开启了体制改革促进农村减贫的新阶段。主要通过农村土地经营制度改革确定了按劳分配的体制机制,极大提升了农村土地生产效率;同时利用农产品价格市场化改革机制赋予农民更多自主权,提高了农民经营性收入。通过这些农村体制机制改革,在短时间内迅速改善了农村的贫困状态。从1984年开始,中国共产党从顶层设计开始对治理贫困工作进行部署,相继出台《关于帮助贫困地区改变面貌的通知》,成立国务院贫困地区经济开发领导小组,探索“以工代赈”开发式扶贫机制,改变了过去救济式普惠性的扶贫机制等,从制度层面进一步明确了治理贫困的体制机制。中国农村扶贫开发工作进入了有计划、有组织的新阶段,中国共产党治理贫困工作有了规范化的制度保障。

温饱目标任务下的贫困治理(1994-2000年)

随着制度改革红利的逐渐消失和新千年解决温饱目标的临近,中国共产党反贫困工作面临新的调整。从1994年开始,中国共产党相继颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》等政策文件,对扶贫工作责任机制、区域对口帮扶机制、政策协调机制等进行系统谋划,强调利用多种措施进行综合性贫困治理,目的是在新世纪来临之前解决农村贫困人口的温饱问题。综合性治理贫困政策体系的实施和完善,使我国在21世纪到来之际基本解决了8000万农村贫困人口的温饱问题。

区域聚焦瞄准下的贫困治理(2001-2011年)

解决普遍性温饱问题之后,我国的贫困问题由普遍性贫困转向区域性贫困,突出表现为贫困区域、贫困县、贫困村等地域特征。为适应贫困治理工作的趋势变化,21世纪初,中国共产党出台《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》,强调基本解决农村贫困人口的温饱问题只是完成扶贫开发的一个阶段性任务,未来时期仍要巩固温饱成果,持续改善贫困人口的生产生活条件。因此,中国共产党21世纪的扶贫开发工作进入以集中连片特困地区、国家扶贫重点县、贫困村作为贫困治理重点内容的区域瞄准阶段,在这一时期,探索出了整村推进和参与式扶贫开发模式,并实施了开发式扶贫与生活保障制度相结合的扶贫战略。

精准扶贫方略下的脱贫攻坚阶段(2012-2021年)

党的十八大以来,新一代中国共产党领导集体将解决绝对贫困作为实现第一个百年奋斗目标进行系统谋划和布局。2013年,习近平总书记在湖南省十八洞村调研提出了“精准扶贫”思想,由此吹响了打赢脱贫攻坚战实现全面小康的时代号角。围绕“帮扶谁、谁来扶、怎么扶、如何退”四个关键问题,构建了完善的贫困识别体系、帮扶责任体系、政策资金投入体系、考核评估体系,形成了“六个精准”“五个一批”的精准扶贫方略。到建党一百年时,中国共产党带领中华民族彻底摆脱了绝对贫困问题,解决了区域性整体贫困,为实现乡村振兴和中华民族伟大复兴打下了坚实基础。

二、中国治理贫困的方略与经验

中国共产党成立百年以来,不断开拓治理贫困和实现共同富裕的历史征程,针对不同的时代特征、不同的区域状况、不同的资源禀赋,从扶贫政策、发展模式、脱贫手段等多方面进行适应性改革和调整,使贫困治理体系更加完善、贫困治理方略更加健全,形成了具有中国特色的贫困治理方略和经验,推动实现了全面小康社会的第一个百年奋斗目标。

中国共产党领导的政治优势

习近平总书记强调,制度优势是一个政党、一个国家的最大优势。中国共产党自成立以来,就把摆脱贫困作为初心使命进行践行,从土地革命到改革开放再到决战脱贫攻坚,一代又一代中国共产党领导集体带领全国人民不断进行治理贫困的艰难探索,不断开拓脱贫致富道路。特别是党的十八以来,以习近平同志为核心的党中央把战胜绝对贫困当作实现全面小康社会的底线任务,制定了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的各级党委一把手领导负责制,进一步强化了中国共产党的使命担当,这充分体现了中国共产党始终代表着先进社会生产力的发展要求,体现了中国共产党是领导全国各族人民实现全面小康的政治力量保证。

社会主义共同富裕的奋斗目标

贫穷不是社会主义,社会主义的奋斗目标就是实现全体人民共同富裕。中国共产党成立百年以来,一直以人民为中心,推动反贫困事业不断取得新进展。在社会主义共同富裕奋斗目标的指引下,中国共产党完成了新民主主义革命、改革开放等重要任务,始终将农业农村农民工作当作治国理政的重要内容进行部署,把提高农民生活收入水平作为治理贫困的出发点和落脚点。小康社会的如期顺利实现,证明了在中国共产党领导下实现社会主义共同富裕目标的必然性。同时,在全面小康目标的指引下,设计扶贫政策、强化组织领导、细化扶贫措施,不断丰富和发展了马克思主义反贫困理论和社会主义共同富裕理论,形成了中国特色社会主义贫困治理体系。

开发式扶贫的减贫方式

从20世纪80年代中期开始,中国共产党在贫困地区开始实施“以工代赈”项目、基础设施改善和产业发展等模式,出台开发式扶贫政策措施,重点培育贫困地区和贫困人口的内生发展动力。特别是21世纪以来的区域开发式扶贫政策,有力地调动了贫困地区和贫困群体的积极性和主动性,为农村贫困治理提供了更强劲的动力支持。通过开发式扶贫“涓滴效应”,使扶贫政策有效惠及了更多的区域和群体,提升了综合性减贫能力。开发式扶贫方针成为中国共产党治理贫困的有效方式,也成为中国减贫理论的成功实践模式,并在推动精准脱贫目标实现方面发挥了最大效用。

新时代精准扶贫的治理方略

精准扶贫精准脱贫,是新时期中国共产党治理贫困最鲜明的时代特征。自2013年以来,中国共产党出台了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》《建立精准扶贫工作机制实施方案》《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等一系列政策文件,习近平总书记阐述了关于扶贫开发工作的一系列思想论述,这些政策与论述形成了精准扶贫方略,成为新时代指导治理贫困工作的根本思想遵循。

精准扶贫作为打赢脱贫攻坚战最重要的减贫方式,充分体现了中国共产党贫困治理体系的创新与发展。一方面精准扶贫方略的“六个精准”突出了对扶贫对象、对帮扶措施、对产业发展安排、对扶贫资金使用、对驻村帮扶、对减贫成效等精准化和精细化安排,成为治理贫困的基础性保障;另一方面精准扶贫方略的“五个一批”强调了产业安排、搬迁脱贫、绿色生态、教育发展、社会保障等脱贫手段,成为贫困治理的主要方式。通过创新精准扶贫方略,中国共产党完善了减贫政策体系,提高了贫困治理能力和治理化体系现代化水平,也确保了如期打赢以贫困群体“两不愁三保障”为标准的脱贫攻坚战。

三、中国治理贫困的未来发展与展望

如今在完成解决绝对贫困的历史使命后,中国共产党进入第二个百年奋斗征程,也进入了反贫困工作的新阶段。新的历史阶段,如何巩固脱贫攻坚成果、推动乡村振兴和建立解决相对贫困的长效机制将是中国共产党面临的新的历史任务。

一是做好巩固脱贫攻坚成果工作,持续深化以往的贫困治理举措,重点防范发生大规模返贫风险,使减贫成效更加稳固持久。二是细致谋划乡村振兴的工作任务,在《乡村振兴促进法》基础上,按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”目标要求,推进农业农村农民全面发展。三是探索解决相对贫困的长效机制,鉴于相对贫困存在的客观性,缓解城乡发展差距、区域发展差距和群体收入差距,将是未来时期治理相对贫困的重点内容。