我国固废污染防治领域环境社会治理现状特征与对策建议


文|于宏旭  王璇


当前,我国固废污染防治形势严峻,部分地区“垃圾围城”“白色污染”及危废非法转移处置等问题突出,以快递包装弃物、报废汽车等快速增长为代表的新问题不断涌现,并由此衍生大量的土地侵占、资源浪费、环境污染等系列问题,直接或间接危害生态安全和人体健康,甚至引发环境矛盾纠纷或群体性事件,影响地区经济社会可持续发展。固废污染防治与改善大气、水、土壤环境质量密切相关,涉及生产者、消费者、回收者、处置者和管理者等多个利益相关方,既是一类最为典型的公共管理问题,也是全社会的综合系统工程,需要政府、企业、公众协同共治。

党中央和国务院高度重视固废污染防治,在顶层设计中明确社会治理的理念和导向,坚持“全民共治”基本原则,提出了政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。另外,《环境保护法》《固废污染防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等都明确了社会主体参与固废污染防治的责任和义务,为生态环境社会治理构建了基本法律保障。为进一步推动社会力量广泛参与固废污染防治,本文梳理我国固废污染防治领域环境社会治理的现状和问题,并尝试提出相关政策建议。

现状进展和问题

一、信息公开要求趋向严格,但企业公开的质量不高

政府固废环境信息公开相对规范。从公开内容来看,主要集中于固废环境管理政策、固废产生量和处置情况、企业环境违法行为处罚情况及相关行政许可等。以2020年为例,全国共有196个大、中城市向社会发布了上年度固体废物污染环境防治信息。虽然,企业固废信息公开要求更加严格,例如《固废污染防治法》规定“产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位,应当依法及时公开固体废物污染环境防治信息”,同时,明确规定生活垃圾处理单位应当“按照国家有关规定,安装使用监测设备,实时监测污染物的排放情况,将污染排放数据实时公开”,并进一步明确企业未能做到信息公开的法律责任及处罚情形,但从企业信息公开执行情况来看,多数国控、省控企业能够对污染物排放自行监测信息进行实时更新发布,但是已公开的重点排污单位环境信息一般限于污染源的污染物排放自行监测信息或企业基础信息,对污染物去向、企业环境安全潜在危害和危险情况等公开严重不足。

另外,在企业自愿信息公开方面,部分企业环境信息披露意识并不高,对固废污染物排放的相关信息(包括固体废弃物/危险废弃物的产生、贮存、去向、利用和处置情况)选择弱化或隐瞒的处理方式,少数国企、外资在华分公司及大型上市私企仅在企业报告书有所涉及。

二、参与社会主体多元化,但参与决策的深度和广度有待拓展

当前,参与固废污染防治的社会主体类型和数量不断增多,由原来的以媒体、社会组织为主,逐步覆盖到社区、家庭和公众个人等,参与的内容既有政府主导的各类活动,也有自发的环保行动,以及监督和帮助他人开展环保行动,与政府行为形成互补,共同推动城市固废管理良性发展。主要表现为四个特点:

1.公众参与固废污染防治决策的机会和渠道增多。通过座谈会、听证会以及相关文件意见征集、环境影响风险评估等,公众不仅参与到固废相关环境政策的制定中,此外还直接参与到了固废相关环境决策的实施中,如固废污染防治行动计划、垃圾分类试点、“无废城市”建设、绿色家庭创建等,以及固废污染防治的新兴议题,包括快递包装回用、不用一次性餐具等。第一财经商业数据中心《绿色双十一行动白皮书》显示,2020年“双十一”期间,全国快递代收点14天回收了超1亿快递包装,表明公众参与的快递包装回用的积极性非常高。

2.媒体发挥了重要的舆论引导作用。一方面,对固废污染的形势与防治政策、垃圾分类等进行专题或专栏报道,如,中国建设报设专版深入报道城市垃圾分类工作,或通过投放公益广告,如,CCTV《垃圾分类公益广告》、深圳市垃圾分类和减量动漫系列宣传片、南京地铁《垃圾分类回收》,引发全社会对城市生活垃圾、危险废物及医疗废物等的关注与思考。另一方面,加大对违法行为或案例曝光,如,央视《新闻联播》《焦点访谈》等节目对涉危险废物环境案件的深入报道,提升了公众对危险废物非法转移倾倒案件的关注程度和参与积极性。

3.社会组织关注和参与固废议题能力不断增强。在城市生活垃圾分类、固废减量化等环境议题上,社会组织表现活跃,成为当前根植于民众、连接政府与社会共同推动固废污染防治事业发展的重要力量。他们不仅参与形式不断丰富(由宣传教育扩展到参与决策、监督及提供环境社会服务等),而且在参与方式方法上不断创新,如,芜湖生态中心搭建“生活垃圾焚烧信息平台”,重点跟踪全国生活垃圾焚烧厂相关数据并连续发布调查报告,以信息公开的方式推动垃圾焚烧安全处理处置。

4.社区在垃圾分类方面发挥了重要作用。近年来,基层社区组织通过组织公益讲堂、开展志愿服务、绿色社区创建等多种活动方式,引导更多的居民践行垃圾分类。据国家统计局上海调查总队2020年调研显示,91.7%的居民认为居民区党组织、居委会在参与垃圾分类方面发挥的重要作用,给予了非常高的评价。

总的来说,社会主体参与固废污染防治的能力在不断提升,从横向对比来看,各类社会主体参与环境治理的领域和能力等存在较大差异性,且相互之间尚未形成有效合力。从决策的阶段来看,各类社会主体很少能真正参与到政府政策法规和规划计划的制定过程,多以末端参与、事后参与为主,参与环境决策的广度、深度、效果还远远不够。

三、环境社会治理手段典型,但仍有较大提升空间

宣教内容和方式不断创新,更注重体验式宣传教育。主要表现为:一是宣传内容与时俱进,如“禁塑令”“垃圾分类”“无废城市”等为代表的绿色生活方式和绿色消费倡导被广泛传播。二是宣传力求覆盖重点群体,如,针对学生群体开展垃圾分类和减量专题教育活动;针对企业编制固废管理宣传手册。三是宣教更注重行为倡导,如,开展打击非法倾倒、处置固体废物行为宣传,引导公众认识以上行为的危害性,并参与到监督举报中。四是宣教方式更注重体验式教育,如各地近年来探索“绿色账户”“智慧分类”等模式,从深层激发公众环境责任意识。

环境社会监督渠道更加畅通,公众监督参与的积极性不断增强。社会监督是当前固废污染防治领域应用最为有效的社会治理方式之一,也是政府部门最为重视的管理方式之一,如,环境部2019年“清废行动”,全国检察机关、公安机关和环境部2020年严厉打击危险废物环境违法犯罪行为专项活动,均向社会公布举报热线。部分地方(如浙江)采取有奖举报、聘用社会监督员等方式鼓励监督参与,对固废违法行为形成无形威慑。从监督渠道来看,主要包括传统的举报渠道(环保举报热线、信函及传真等)、新媒体渠道(微博、微信及手机APP)。从监督内容来看,主要包括垃圾分类、非法倾倒工业废物或医疗废物、非法转移或处置危险废物、其他涉及工业固体废物或医疗废物的环境违法行为。环境部12369举报数据显示,2019年固废污染举报上升趋势明显,其中,生活垃圾问题占36.4%,一般工业固废问题占23.6%,危险废物问题占23.2%。此外,公众监督企业排污行为对环境监察执法形成强有力的补充,如,2016年,中央环境保护专项督察期间,中石油宁夏石化公司被举报非法倾倒脱硫石膏、四川省绵竹万洁垃圾处理厂被群众举报涉嫌非法处置危险废物。

环境社会服务受到地方重视,探索应用于垃圾分类治理。为进一步推动生活垃圾分类治理,北京、上海、成都、宁波等多地在城市生活垃圾分类相关办法或指导意见中均明确提到倡导或鼓励政府购买社会服务,并积累了大量政府购买环境社会服务的案例。如,2017年起,浙江省宁波市启动生活垃圾分类政府购买社会服务试点工作,引入社会力量提供规范化的服务,切实破解居民参与积极性不高、源头分类质量低等一系列“老大难”问题。

环境社会补偿得到探索应用,防范和化解部分矛盾纠纷。北京、上海、广州等多地建立了生活垃圾异地处理经济补偿机制,对生活垃圾等大型中转和处置设施所在区等实施横向生态保护补偿。在推动生活垃圾焚烧设施或危废处置设施建设中,多地探索和运用环境社会补偿机制,包括货币补偿与非货币补偿、短期与长期相结合等方式,调节和平衡相关主体利益,如,杭州九峰垃圾焚烧项目、长沙危废综合利用项目等,有效破解“邻避”困境,最终推动项目落地。

总的来看,以上典型社会治理手段在固废污染防治工作中发挥了积极的作用,但是,各项制度机制处于不同的发展阶段,应用成熟度多有不同,具有基础的传统制度领域受重视程度高、应用较为普遍,如,宣传教育、环境社会监督等,但是,环境社会服务、环境社会补偿等机制应用尚处于探索阶段,有待进一步开发和实践。

四、科技为社会主体参与固废污染防治赋能

近年来,“互联网+垃圾分类模式”“物联网+智能回收兑换”等新模式,为公众提供了更多参与的便捷渠道和路径,改变了公民的环境行为和消费习惯。如,在北京、江苏、四川、广东等多个省市,居民将垃圾分类后,只要把二维码贴在垃圾袋上扔入对应垃圾桶,就可获得兑换日用品的积分。再如,上海、合肥等多个城市与“支付宝”平台合作,开通“垃圾分类回收”城市服务,实现预约上门回收,方便垃圾分类回收及资源化。总体而言,科技的变革与发展对于推动各类社会主体参与固废污染防治发挥了重要作用,并已经在实践中取得了进展,但应用程度有待加强。

相关对策建议

“十四五”期间,固废污染防治工作的重点领域包括固体废物零进口、“无废城市”建设、白色污染治理、危险废物与化学品管理、垃圾分类和减量化等领域,各项任务极为复杂且艰巨,需要凝聚更多的力量推动固废污染防治工作纵深发展。为进一步推动固废污染防治领域社会参与和行动,本文提出以下建议。

一是加强固废环境信息公开机制建设,提高企业固废环境信息公开质量。修改完善企业环境信息强制公开相关规定,将企业固体废物及危险废物的产生和处置情况、环境行政处罚等与企业环境排污表现直接相关的信息都列入重点排污单位强制公开范围,为社会监督参与提供条件。探索建立企业环境信息公开评价机制,对企业环境信息公开情况进行综合评价和公开,通过反馈机制以评促改、促落实,监督落实环境信息公开制度。建立跨部门信息共享和通报机制,推动环境部门企业信息公开要求纳入到其他监管部门管理制度,如国资委、证监会等,形成协同联动效应,督促企业严格守法。

二是继续加大固废污染防治宣传力度,突出绿色生产生活方式倡导。重视普法宣传,要持续开展固废污染防治、垃圾分类等相关法律法规宣传,尤其是让公众认识应依法承担生活垃圾产生者责任及垃圾源头减量和分类投放义务,让企业明确知晓应承担的环境管理责任及环境违法的后果,牢固树立正确的固废污染防治主体责任意识。结合“十四五”生态环保工作重点,要加大绿色生活方式倡导,从减少购买电子产品、一次性用品等消费习惯养成入手,引导公众树立绿色消费观,培育公众崇尚勤俭节约、低碳环保意识,从源头减少固体废物的产生。

三是创新公众参与的方式方法,提高公众参与的积极性。建立环境社会对话机制,增强政府、企业、环境专家、非政府组织等对话沟通,凝聚多方共识,提高决策效率。结合不同社会主体的特征,鼓励其采用最适合其特点的方式积极、有序参与到固废环境治理的各个领域,如,针对社会组织,鼓励其通过开展宣传教育、社会调查、环境社会服务等形式参与固废环境治理;针对社区,鼓励其投入到垃圾前端减量化环境问题,开展垃圾分类宣传、示范、监督活动,甚至制定社规民约等。鼓励各类社会主体分工合作,如,通过建立以居民区、村党组织为领导核心,居民委员会或者村民委员会、业主委员会、物业服务企业、业主等共同参与的工作机制,推动生活垃圾分类工作向基层、向农村下沉,形成基层共治合力。

四是完善社会监督参与机制,确保监督反馈渠道畅通。将公众意见反馈纳入监督参与环节,规范反馈的形式、内容和时限等,形成“监督举报-问题受理-解决反馈”闭环,变单项监督为“双向互动”,使得公众参与监督有始有终,提高公众监督参与的积极性和实效性。同时,要明确举报渠道不畅通、举报问题得不到解决反馈等情况的追责规定,形成畅通高效的信息反馈机制,避免监督形式化。鼓励监督机制创新,由政府部门、市民、专家、环保公益组织等多方联合共建小组,对固废处理设施及固废排污企业开展社会监督。

五是积极拓展政府购买服务范围,创新环境社会服务模式。结合固废污染防治的特点,鼓励和支持地方制定相关购买社会服务的指导意见,并将适宜社会性环保机构承担的环境公共事务纳入《政府购买服务指导性目录》。加大政府购买环保社会组织服务的力度,提高其服务能力和水平,引导深入参与固废污染防治工作。

六是发挥科技支撑作用,助力公众参与固废污染防治。利用新兴技术将简约适度、绿色低碳的理念,以更便利友好的形式与公众生活工作相结合,引导绿色生活习惯的养成。建立“公众生态环境账户”,加强数字技术应用,将公民在日常生活的绿色化、低碳化行为生成“积分”并在公益平台上转化为实际的生态环境保护行动,形成公民“生态环境行为足迹”“生态环境账户”“生态环境信用”,为“普惠+公益”探索一条行而有效的道路。


作者:于宏旭,苏州市光生环境科技有限公司工程师;王璇,生态环境部环境与经济政策研究中心高工,系本文通讯作者