推动城市交通碳达峰、碳中和的对策与建议


文|郭继孚  全国政协委员、北京交通发展研究院院长


交通运输领域是碳排放的重要来源。据统计,目前我国年二氧化碳排放约100亿吨,其中交通领域约占10%,而城市交通占交通领域(除航空、铁路、水运外)的80%以上。在2013年以来我国碳排放增速已经趋于平缓的情况下,城市交通碳排放量却成为增速最快的领域。随着未来我国城镇化进程的深入推进和机动化进程的不断加快,预计城市交通碳排放还将持续增加,要实现碳达峰、碳中和,形势不容乐观。


问题与挑战

一是我国城镇化进程尚未完成。虽然目前我国城镇化率已经突破60%,但仍远低于发达国家80%的平均水平,城镇化空间还很大,这也意味着交通需求还将呈现刚性增长态势。尤其是以北京、上海等为代表的特大城市正在逐步形成跨行政区划的都市圈,其交通服务范围无论在空间上还是规模上都将发生重要变化,很可能导致交通碳排放大幅度增加。

二是我国仍处于机动化快速发展的阶段,千人汽车保有量(2019年为186辆/千人)与国际水平(大于400辆/千人)相比仍有很大差距。虽然在一些特大城市如北京、上海、深圳等的东部高密度人口地区已经出现了机动化进程过快带来的拥堵状态,需要结合人口密度、交通承载力与环境因素把机动化进程放缓;但在人口分界线以西的低密度地区,机动化水平还远未达到饱和,在人民对美好生活的向往追求下还会带来机动化水平进一步提升,由此很可能带来城市交通碳排放持续增长。

三是尽管目前以公交优先为核心的绿色出行模式正在引起各大城市的广泛关注,但依然存在公共交通规划与城市规划融合不够、以减少小汽车依赖为导向的经济型需求管理政策体系尚未真正建立、慢行系统的网络建设和路权管理不到位等问题,推动私人小汽车向绿色出行转移的环境和条件仍不完善。此外,我国城市交通能源消耗的90%以上仍然依靠传统的汽柴油等化石能源,即使是纯电动车,其消耗的电能绿色占比也仅15%,因此,加大能源结构调整非常重要。如果能源结构不转型,即使都转移到公共交通出行,也无法从根本上解决城市交通碳达峰的问题,距离碳中和的目标更是差距巨大。

四是一直以来公路运输占据我国货物运输的主导地位,占比达80%左右。虽然2018年以来我国提出运输结构调整战略部署,铁路运输量占比有所提升,但占比仍然不足10%。以北京为例,根据测算,铁路货运量占比每提升1%,全年大约可减少5.8万吨碳排放。因此,货运结构仍需进一步优化,但目前依然存在公铁运输价差、铁路运能不足、公路超载严重等问题,在一定程度上降低了铁路的竞争力和吸引力,货运“公转铁”潜力的释放依然任重道远。


对策与建议

鉴于上述问题与挑战,亟需在交通与城市协调发展、交通出行模式转变、货物运输结构优化、能源零碳转型以及利用科技提高效率实现减排等方面实现重大突破,并采取更加强有力的措施,以推动交通尽快实现碳达峰、最终实现碳中和的战略目标。建议如下:

1.促进交通与城市协调发展,打造低碳生活模式。优化城镇化空间布局和城镇规模结构,充分发挥城市群和都市圈吸纳人口和就业的潜力,构建功能混用、公交导向、多组团集约紧凑发展的城市布局。坚持城市跟着轨道走,结合轨道微中心建设和城市更新改造工作,将居住、就业和公共设施等相对集中于轨道交通枢纽和站点周围,并配合土地混合使用和宜人的步行环境设计,营造出人性化的就业和居住空间,实现15分钟生活圈,打造低碳生活模式。建议修改《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于土地出让方式、土地招拍挂制度等相关条款,将城市交通枢纽的用地性质由“交通用地”调整为“综合用地”,使其能够与周边影响范围内的土地一起用于一体化的商业、办公等综合开发。修编《城市规划编制办法》,明确在有轨道交通建设规划的城市,必须同步编制轨道交通沿线和车站的控制性详细规划,保证轨道交通与周边用地的一体化开发落到实处。

2.促进交通出行模式转变。出台充分利用经济杠杆减少小汽车依赖的需求管理政策,调节机动车的空间和时间出行结构,并通过立法明确相关措施的合法性。建议研究设置居民交通出行碳账户,出台将城市交通纳入碳交易体系的工作方案。同时,开展MaaS(Mobility as a Service,出行即服务)发展顶层设计,明确发展愿景和路径,以信息技术为支撑打造以公共交通为核心的多样化、 一体化全链条出行服务,让人们无需拥有小汽车也能便捷出行。

3.持续推动大宗货物“公转铁”。建议各城市结合各自的发展阶段及货物特点,以适合铁路运输、需求量较大的货类为重点,推动大宗货物从公路转到铁路运输。强化运输结构调整的政策保障,建议以政府、企业、铁路部门等多方共担的方式,解决重点货类公铁运输差价的问题。强化公路超限超载治理手段和惩处力度,为运输结构调整提供更为公平的发展环境。与此同时,结合城市规划和“公转铁”实际需求,构建多层级的物流设施网络体系,并提升铁路运能和服务水平,为货物“公转铁”打造良好的发展条件。

4.加速机动车能源结构零碳转型。建议国家及城市层面尽早出台面向碳达峰和碳中和的机动车电动化发展路线图,明确禁售燃油车时间表。建立和完善面向城市机动车电动化的政策体系,在推动新增和更新车辆为新能源汽车的基础上,以运营激励、设置超低排放区(或零排放区)等路权配置措施为重点,进一步加大存量燃油车替换为新能源车的政策引导力度,为新能源汽车使用创造有利环境。

5.智能交通助力交通运行效率提升。未来的交通应是在出行预约的前提下实现人、车、路协同发展,建立不堵车的交通系统,实现系统运行效率最优。建议从技术研究、标准规范制定等多个层面深化预约出行的研究,并进一步扩大实践的范围,提升预约出行的接受度,推进未来交通系统转型。明确与自动驾驶相关的城市交通规划建设与运营管理框架体系,提前部署新型交通基础设施。构建城市交通大脑,支持建设城市交通超级计算平台,支持大规模网络最优化计算模型与快速求解算法等研究,实现千万级交通出行的组织优化。