文｜刘慧心  崔莹

编者按：

2021年郑州出现的极端降雨事件，不仅再次让人类感受到了自身在大自然面前的渺小，同时也让我们体会到了气候变化带来的巨大冲击。基础设施是城市安全运行和可持续发展的物质基础。在日益严峻的气候危机下，虽然不能阻止一切危险，但是加强城市气候适应能力，提高基础设施的韧性是减少损失和破坏的最佳办法。

 

气候变化是当前人类社会所面临的最为严峻的风险之一。全球变暖正在影响着各个国家和地区的气候和自然环境，导致热浪、暴雨、热带气旋的频率显著提高，全球范围内的干旱、火险、洪水等灾害发生异常频繁。根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的最新报告，全球气温极有可能在未来20年内较工业化前水平提高1.5℃，这将进一步提高气候灾害发生的可能性和严重性。为了有效降低气候灾害对人类经济社会带来的损害，基础设施的气候韧性建设在此阶段极为重要，是有效规避气候风险所造成的生命财产损失，同时带动经济发展、提高社会福祉的重要举措。

根据经济合作与发展组织（OECD）的定义，气候韧性基础设施（Climate-resilient infrastructure）是指其规划、设计、建造和运行的方式能够有助于预测、准备并适应不断变化的气候条件的基础设施，它可以承受并应对由恶劣气候条件造成的破坏，并可以在灾后得到迅速恢复。1本文将聚焦气候韧性基础设施的重要作用，分析气候韧性基础设施建设面临的主要难题，并为政府部门加速气候韧性基础设施建设提出具体的路径建议。

一、气候韧性基础设施建设的“三重红利”

各种研究已经证明气候变化将对人类经济社会带来巨大损失。全球适应委员会（Global Commission on Adaptation，GCA）2019年发布的全球旗舰报告指出，如果国际社会不立即采取气候适应行动，到2050年，气候变化及其影响可能降低全球农业30%的产量增长；每年至少一个月处于缺水状态的人口将从36亿迅速增长到50亿；沿海城市数万亿人口将由于海平面上升和更剧烈的风暴而离开家园，沿海城市地区需要承受每年超过1万亿美元的损失。特别是对于发展中国家，到2030年，气候变化可能致使超过1亿人口重新处于贫困线以下。2为有效降低上述气候变化所造成的负面影响，适应气候变化工作应当即刻启动。

气候适应行动可以带来包括规避未来损失，带来经济效益和社会环境效益的“三重红利”3，而建设具有气候韧性的基础设施作为气候适应工作的重要组成，同样可以为经济社会的发展带来“三重红利”：

虽然气候韧性基础设施不能完全消除气候风险所引发的损失和损害，但是可以有效降低风险的影响，为居民的生产生活提供可靠保障。基础设施的气候韧性取决于基础设施在气候变化的环境下的风险暴露情况以及脆弱性。风险暴露情况主要在于设施的地理位置，而脆弱性则用于衡量基础设施会受到气候因素不利影响的程度。4因此，提高基础设施气候韧性的措施包括将基础设施安置于不易受气候风险影响的地区，或者提高基础设施自身抵御气候影响的能力。

根据世界银行的研究数据，对于损失避免，建设气候韧性基础设施仅会增加约3%的前期成本，但在96%的情景下能实现完全覆盖成本的预期回报，在一半的情景下带来约4倍的成本收益。5由此计算，全球基础设施通过气候风险规避所创造的价值不可估量。

基础设施是经济社会发展的前提条件，而在当前以新发展理念为指引的时代，新型基础设施建设已成为拉动经济增长的新亮点。一方面，各国需要通过技术创新和科技进步提高基础设施的现代化水平，另一方面，在当前应对气候变化工作的加速推进阶段，要保障基础设施能够适应未来的气候环境和发展趋势，气候韧性基础设施是在可持续发展理念下对于基础设施的更高要求。

通过建设具有气候韧性的基础设施，可以提高基础设施在气候风险环境下的运行效率，还可以借助基础设施的气候韧性属性创造新的经济价值。例如在内涝地区强化海绵城市建设，不仅可以通过基础设施的蓄水、净水、绿化等功能节约日常运营维护成本，还可以通过雨水回收利用创造经济效益，并借助项目建设所实现的居住环境质量的优化提升周边房地产的价格。因此，基础设施的气候韧性建设同样是经济水平持续提高的重要保障。

在很多气候韧性基础设施的建设方案中，自然生态的修复重建是极为重要的环节，健康的生态环境能有效抵御气候风险所造成的影响。例如在城市建设过程中利用乔木、灌木、草本的合理搭配，能够达到固化土壤、涵养水源、遮挡噪音的效果，同时也可以形成良好的景观价值。

如果将气候韧性基础设施的社会和环境效益予以量化，其所能实现的效益也是巨大的。例如对于具有“海上森林”之称的红树林，据统计，现有红树林每年能够保护至少800亿美元的资产免受沿海洪灾的毁灭，保护1800万居民的生存，同时对渔业、林业和旅游业贡献每年约400亿-500亿美元的非市场价值。7考虑到红树林的综合效益可达到其保护修复成本的10倍，在海岸堤坝建设过程中充分融入生态堤坝的因素，将对当地的社会和生态环境做出显著贡献。

二、气候韧性基础设施的建设难点

尽管气候韧性基础设施能够对经济社会带来众多福利，但是从项目建设的角度分析，气候韧性基础设施的推广与发展还面临许多难点。

（一）缺少因地制宜的适应规划

气候风险对不同地区造成的实际影响和当地的气候特征、自然环境、经济社会发展情况等众多因素息息相关，开展地方气候韧性基础设施建设需要在一定的适应气候变化规划下开展，以明确地区主要的气候风险类型以及需要建设的气候韧性基础设施类别。然而目前，我国各地虽然已经陆续开展气候适应型城市建设试点，但是对于气候韧性基础设施这类关注中长期气候效应的建设工作，绝大部分地方依旧没有形成全面的适应气候变化规划，难以形成有序部署。

（二）适应资金存在巨大缺口

当前，全球适应气候变化资金缺口巨大，难以为气候韧性基础设施建设提供充足资金支持。根据气候政策倡议组织（CPI）最新数据显示，2019-2020年度，全球气候适应资金为460亿美元8，远低于联合国环境规划署（UNEP）所估算的2030年前发展中国家每年1400亿至3000亿美元的适应资金需求9。在这样的环境下，由于适应资金的短缺，基础设施的气候韧性建设议程将有极大可能遭到搁置，使得更多城市和人群暴露于愈加严峻的气候风险中。

（三）“三重红利”难以具化

虽然如上文所述，气候韧性基础设施项目能够为经济社会带来可观的“三重红利”，但是项目对于资本的吸引力依旧由经济层面的投资回报所决定。在项目所能实现的损失避免、社会和环境效益的增加难以通过有效渠道转化为可以量化的经济价值时，气候韧性基础设施项目很难得到社会资本的广泛关注。目前，由于大部分气候韧性基础设施项目具有较强的公益属性，政府等公共部门依旧是气候韧性基础设施项目的主要出资方，项目的融资渠道有待拓展。

三、政府加速推动气候韧性基础设施建设的路径建议

政府是城市韧性建设的责任承担方，也是推动气候韧性基础设施投融资的最为关键的主体之一。在当前适应气候变化工作探索发展阶段，地方政府应明确推动韧性基础设施投融资的实施路径，将韧性思维融入战略规划和项目评价之中，制定韧性相关标准，并培养韧性项目的开发与组织能力，增强政府资金的引导作用，逐步构建“政府主导-市场组织-社会参与”的城市韧性基建机制。

在推动韧性基础设施投融资的具体实施路径上，建议政府部门可以从宏观规划、政策制定、项目积累、资金筹措、资金引导以及韧性价值实现六个维度依次展开。具体路径如下所示。

 

为提高韧性基建宏观规划的充分性和有效性，政府首先要制定跨部门和跨级别的规划程序。在跨部门方面，敦促不同职能的各政府部门间形成有效的沟通合作机制，充分吸收气象、地质、水文、生态、经济、农业、健康等多领域的专家学者建议，科学地制定系统性区域规划方案。在跨级别方面，为保证不同层级政府之间目标与标准的一致性，较高层级的政府部门应对地方政府规划起到指导和引领作用，保证地理位置相近和气候风险相似的政府之间的充分交流，采取有效协同措施以寻求基础设施建设效用的最大化。

同时，政府应规范规划流程。其中具体的韧性基础设施规划内容可包括（但并不局限于）：风险识别，判断区域面临的主要气候风险；风险评估，模拟计算气候风险带来的预估损失；韧性保障，明确韧性基础设施主要建设类型、区域范围和设施标准；空间规划，使发展远离高风险地区；以及金融支持，保障韧性建设的资金来源。

为保证后续实施方案的有效推进，政府部门应进而形成对区域气候风险防范和基础设施建设的规则制定。依据气候风险水平和预估损失情况，相关部门应首先设定基础设施建设的韧性基线，通过监管要求和激励措施等形式进行强制性约束或软性引导，支持韧性基建和气候适应型投融资，例如通过一定的建筑标准对项目设施进行规范，或在政府采购、财政优惠政策中明确项目的韧性要求。

韧性基础设施项目的开发应由政府部门引导、社会部门参与，由此对韧性基建形成项目积累，为后续的投融资提供高质量的项目标的。可以探索建设韧性基建项目库，鼓励韧性建设相关科学技术的落地使用，以促进韧性项目的开发与试点。开展韧性基础设施项目可以从新建和更新两个角度出发，在常规基础设施项目建设中引入战略性的环境韧性评估，保证新增基础设施项目的韧性；对老旧基础设施开展定期检查，改善存量基础设施的气候韧性，组织安排必要的基础设施修葺。

建议首先按照气候风险评估和气候韧性效益对韧性基础设施项目进行分类，进而由政府部门结合项目类别和项目收益决定公共部门出资比例。充分发挥地方财政预算收入对韧性基建的资金支持作用，积极申请财政专项资金支持当地韧性建设；还可寻求国内外金融机构的优惠资金，引进对韧性收益有投资需求的战略性投资者。此外，可在适当的阶段考虑通过对土地开发征税、征收碳税、利用碳市场收益的方式积累韧性建设资金。

政府应当继续通过直接资助、资金激励、提供低息贷款、提供担保等方式支持韧性建设，持续探索创新融资机制，引导更多社会资本投入到韧性基建领域。同时，还应呼吁全社会形成气候风险意识，提高适应类项目占气候项目的比重，支持或引导气候资金投资于具有典型韧性建设效果、但难以通过其他方式获得融资的项目。金融监管相关部门还应鼓励和引导金融机构开展金融产品和服务创新，为社会资本的资金投入创造便捷的投融资渠道。

政府、金融机构等可进一步探索将韧性基建与基于自然的解决方案有机结合的生态化的城市韧性建设路径。同时，优化生态产品的定价与交易机制，形成并完善统一的生态系统生产总值（GEP）核算体系，完善碳汇等生态产品的核算与交易体系，以改善生态产品的变现能力。建议加快建立生态补偿机制，提高韧性基建项目的收益能力。此外，政府部门作为韧性价值实现的牵头主体，可以探索研究气候韧性价值的量化评估方式，以服务支持、资金供给、绩效考核等方式逐步落实气候韧性价值的实现和流转。

（作者：刘慧心，中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心副主任；崔莹，中央财经大学绿色金融国际研究院助理院长）