文｜朱松丽   中国宏观经济研究院能源研究所

《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第二十六次缔约方大会（COP26）在历经曲折艰难后结束，一如所有具有某些历史意义的气候会议。COP26是《巴黎协定》进入实施阶段后召开的首次缔约方会议。在约两周时间内，各缔约方共同努力弥合分歧、扩大共识，最终基本解决《巴黎协定》实施细则遗留问题，并就提高应对气候变化行动和努力做出安排，为落实《巴黎协定》奠定了良好基础。

对这次暌违两年的大会成果，各国和各界的评价两极分化，有的表示谨慎乐观，有的表示悲观失望。这其实再次反映了一个基本事实，那就是气候大会能够达成“人人都不满意但人人都能接受”的成果相当不容易。在以《公约》为主渠道的全球气候治理中博弈和合作并存，博弈的结果是为了合作，为了避免最坏结果出现。纵观整个会议成果，在两个目标——完成《巴黎协定》实施细则遗留问题和提高全球应对气候变化力度——方面均有所斩获，适应、减缓和资金技术支持的成果基本全面平衡，并且大大提升了适应的地位，应该说是各国在全球疫情尚未平稳、全球化进程遭遇挑战的背景下所能形成的“最大公约数”。

在气候治理中，适应和减缓有不可分割的关系，在一定意义上，积极有效减缓气候变化是人类社会面对气候危机所采取的“最大的适应”。本文即从减缓气候变化的角度对COP26成果进行评述。

减缓气候变化面临的严峻形势

2015年达成、2016年签署并生效的《巴黎协定》正式确定了本世纪末温升幅度相比工业革命前“远低于2℃、力争1.5℃”的全球减缓气候变化目标，同时确立了以全面参与、国家自主贡献（NDC）和全球盘点为核心的减缓机制。根据各国提交的目标年为2030年的第一轮NDC（NDC1）进行测算，本世纪末的温升幅度大约为2.7℃。

气候变化并没有因为人类形成政治共识而放慢脚步。2019年，上万名科学家共同宣布地球正面临“气候紧急状态”。2020年底，联合国秘书长古特雷斯呼吁全球所有领导人“宣布进入气候紧急状态”。2021年2月，联合国安理会就气候变化与和平和安全问题举行了高级别辩论，指出气候造成的破坏是危机的放大器和倍增器，气候变化加剧了动荡和冲突的风险。如果不努力控制温室气体的排放，未来气候系统变化造成的影响和风险将比预计来得更为剧烈 。2021年8月，政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估第一工作组报告发布之后，古特雷斯再一次呼吁“红色警报已经拉响（a code red for humanity）”。

在基于国情的原则基础上提升国际集体减缓目标和行动成为气候治理的当务之急。2019年以来，本世纪中叶实现碳中和成为新的全球竞争赛道,但雄心勃勃的远期愿景目标并未对中近期目标形成实质推动。如何鼓励各国提出与远期目标相吻合的2030年中期目标成为COP26面临的现实又紧迫的任务。

COP26在减缓气候变化方面 形成的成果和共识

在熙熙攘攘的COP26大会进程中，有两条关于减缓气候变化的轨道并行，我们姑且称一条是“公约外”，一条是“公约内”。

1. “公约外”的减缓宣言

“公约外”指各类气候治理主体借COP26这个平台宣称成立或强化的各种减缓倡议。简单梳理一下，COP26形成或强化了如下机制：一是东道国英国主导的机制，包括停止新的国际化石能源投资和“煤电清洁转型宣言”。前者有25个国家和多边银行参与，承诺从2022年起原则上终止各自的国际化石能源投资（不仅仅是煤炭投资），后者鼓励发达国家和发展中国家分别在2030年和2040年前淘汰煤电，同时立刻停止新建煤电站。该宣言在大会上得到了近90个国家、地方政府和公司的支持。越南、菲律宾和印度尼西亚等国家的加入备受瞩目，其中后两个国家为“有条件加入”，即不承诺立刻停建煤电站。与2017年英国和加拿大共同发起的“助力淘汰煤炭联盟”合并估计，大约有190个国家和地区加入了“去煤”阵营。

二是美国和欧盟组织了“全球甲烷减排承诺”，200多个国家和地区加入，承诺到2030年将甲烷排放在2020年水平上削减至少30%。在科学和政治的共同推动下，甲烷减排成为一个“热词”。从科学上看，甲烷的短期温升效应要远大于中长期（20年内甲烷增温效应是CO2的80倍），如果能将甲烷排放消灭在萌芽中或排放初期，削减甲烷在空气中的滞留时间，所获得的减缓效益要大于减少等量的CO2排放的效益。2021年发布的IPCC报告首次强调了甲烷减排的重要性，阐述了甲烷控排对减缓升温的作用以及与空气质量改善的关系。

三是占全球森林覆盖率90%的130个国家承诺到2030年将毁林排放降低为零，中国和美国是其中的重要成员，同时美国也发布了首个“保护全球森林计划”，承诺通过保护全球生态系统加强碳汇建设。美国还发起了“第一驱动力联盟”（First Mover Coalition），联合25家成员单位（以大型企业为主）成立“绿色采购俱乐部”，目的是通过大幅度提高对低碳产品的需求，推动生产端绿色转型。

四是一些小多边和双边活动，典型代表美国联合欧盟、英国、法国和德国与南非建立伙伴关系，共同注资85亿美元帮助南非加速能源低碳转型，争取未来20年避免10亿-15亿吨温室气体排放。美国还和丹麦联合发布了零碳航海行动。美国试图通过以上这些行动恢复其世界气候领导力的意图十分明显。

在COP26召开期间，多家全球性研究机构对以上新承诺带来的影响进行了快速反馈。国际能源署（IEA）认为，如果这些新旧目标能够全部兑现，全球有可能实现1.8℃温控目标。国际社会普遍表示质疑。其中，“气候行动跟踪组织”（CAT）相关的研究结果显示为2.4℃，并指出，如果所有的远期目标和与之相适应的中期目标都得到不折不扣的实施，实现巴黎目标是有希望的，但目前的最大挑战是2030年目标力度远远不够。

2.“公约内”的磋商成果

“公约内”的正式磋商要艰难得多。最终呈现在大会一号决定中的关键共识显示：

第一，《巴黎协定》所确定的全球减缓目标得到重申并向前推进了一步。在全文短短的三个段落之间，1.5℃出现了四次，并强调“决心推动温控1.5℃所需的努力”。与此相伴，《 IPCC 1.5℃特别报告》科学结论“2030年全球CO2排放比2010年降低45%”也被纳入决定文本中。相比1.5℃特别报告在2018年COP24上所遭遇到 “阻击”，此次大会切实提升了科学在各国政治博弈中的分量。

第二，明确了加速能源转型的重要性和路径选择，包括加速削减（phase down）无减缓措施的煤电厂、取消（phase-out）效率不佳的化石燃料补贴。尽管相关文本引起较大争议，讨论持续了很长时间，但这是第一次在《公约》大会决定中提出如此明确的减缓措施。

第三，要求各国在必要和考虑不同国情的情况下重新评估和强化2030年行动和目标，争取与巴黎目标相一致，相关任务应在2022年COP27之前完成。在大部分国家已经于COP26之前提交了经过更新的NDC1后，依然鼓励各国再次进行评估和更新，逻辑上与减缓的紧迫形势一脉相承，但现实可行性必然遭遇挑战。

对以上成果的初步分析

首先能看到的依然是雄心勃勃的大会决定与现实之间的巨大亏空（Credibility Gap）。综合结果显示，现有NDC路径下2030年排放将比2010年增加13.7%，是1.5℃路径要求的两倍。大会成果中重申的IPCC科学结论虽然只具有象征意义，但传递出的信号非常强烈。这里可以进行假设性估算：在2030年全球CO2排放比2010年降低45%的理想目标下，假设2030年发达国家CO2排放比2010年降低60%（目前发达国家最高的减排比例也就55%），粗略估算2030年发展中国家也必须整体减排至少33%；如果发达国家届时减排80%，那么发展中国家需要至少减排17%；即使2030年发达国家就达到净零排放，发展中国家届时仍需要至少回到2010年排放水平。这几乎是一项不可能完成的任务。

在这样的差距面前，各国NDC1都明显不足，而不是哪一个国家不足。那么，各国是否将如大会决定所鼓励的那样再次更新NDC1？从目前看，大部分国家都持否定和观望态度。决定墨迹未干，澳大利亚和新西兰就宣布，不考虑重新更新2030年目标。不久之后，一向积极的欧盟也放出了类似的风声。美国则强调“如果有必要才更新，不是强制要求”。作为COP26主席国的英国尚没有表态，英国工商界倒是给首相发出了公开信，鼓励英国率先更新NDC政策包 。相关智库则建议各国可以首先将“公约外”的承诺和行动正式化，在COP27前提交《公约》秘书处，将来接受透明度机制所规定的专家评估和多边进程讨论。

从悲观角度看，COP26在减缓气候变化、实现巴黎目标面前给各国“画了一个饼”，可望不可即。从乐观角度看，在碳中和竞赛和持续提升2030年目标进程中，不可避免存在“冒进”和“相互施压”的成分，但在气候危机面前，确实需要强有力的政治意愿和国际共识，向企业、市场、金融业、科技研发乃至社区等领域释放更加积极明确的信号，动员全社会力量向低碳、零碳和负碳方向集中，进一步加速能源和技术变革的进程，使现在看上去的“不可能”在不远的将来变成可能。