文｜陈志    中南财经政法大学工商管理学院博士后，湖北省社会科学院经济研究所讲师

吴海涛    中南财经政法大学工商管理学院副院长，中南财经政法大学城乡发展研究院副院长

 

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，尤其“要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。这意味着在即将全面建成小康社会之际，既要发现和补齐脱贫攻坚中的短板，从而达到稳定的脱贫状态，也要科学把握2020年前后贫困治理的起承关系，做好扶贫政策和工作体系向缓解相对贫困的平稳转型和梯次拓展，并推进相对贫困治理同乡村振兴战略有效衔接。

多措并举巩固脱贫攻坚成果

2020年11月23日下午，贵州省政府新闻办召开发布会，宣布全省66个贫困县全部实现脱贫摘帽，这标志着国务院扶贫办确定的全国832个贫困县全部脱贫，全国脱贫攻坚目标任务已经完成。虽然我国农村系统性、普遍性的贫困问题基本消除，但由于受贫困对象的识别误差、扶贫资源错配、区域发展基础差异等因素影响，个别的、具体的问题仍然存在。这就需要准确判断脱贫攻坚中存在的薄弱环节和深入探讨成果巩固策略，实现可持续性脱贫，这是开启治理相对贫困和统筹推进乡村振兴的前提。

1.扶贫产业高质量发展问题。实践证明，产业扶贫是实现脱贫的治本之策，在打赢脱贫攻坚战中功不可没。但是，在实施产业扶贫政策过程中，还存在产业特色不鲜明、创新能力不足、发展定位不准、过度依赖政策性资源、标准化建设不力等问题，若不能尽早补齐这些短板，反而会成为导致资源配置低效甚至反噬脱贫攻坚成果的最大威胁。

因此，着力破解产业减贫质量不高的问题是巩固脱贫攻坚成果的首要任务。第一步，是要做好已有扶贫产业的效果评估工作，加快建立扶贫产业退出机制，对于减贫和经济增长效应不明显的“政绩产业”，要果断叫停、及时止损。第二步，是要强化对优势特色产业的培育力度，延伸扶贫产业链条，通过延长产业链条丰富产品类型，完善利益联结机制，提高扶贫产业发展效率和效益。通过注入资金、技术、信息等资本要素支持扶贫产业的标准化和品牌化建设，助推从产业到产品，再到商品的转化。

2.脱贫人口就业增收问题。全面实施精准扶贫精准脱贫战略以来，贫困地区和贫困人口人均可支配收入实现了稳定持续增长：2013-2019年，832个贫困县农民人均可支配收入由6079元增加到11567元，年均增长9.7%，比同期全国农民人均可支配收入增幅高2.2个百分点；全国建档立卡贫困户人均纯收入由2015年的3416元增加到2019年的9808元，年均增幅30.2%。但是，在就业和收入方面也还存在着收入整体水平较低、低收入及中下收入人群占比较高、脱贫人口就业稳定性差、收入构成不合理及城乡收入差距扩大等问题。

因此需要进一步完善收入分配调节机制，充分发挥第三次分配的功能，扩大中等收入者比重，形成“橄榄型”财富结构。同时，通过稳定公益性岗位、强化就业培训、制定针对性就业扶持政策等举措巩固拓展脱贫人口增收渠道，稳步提高脱贫人口收入水平。

3.易地扶贫搬迁持续性问题。截至目前，全国已建成集中安置区约3.5万个，建成安置住房266万多套，安置人口约1000万人，其中万人以上特大型安置区近50个。“十三五”易地扶贫搬迁住房建设任务和配套设施工程已全部完成，建档立卡贫困搬迁群众基本实现全部入住。“搬得出”问题已基本得到解决，但在搬迁社区还存在配套基础设施及公共服务体系不完善、产业发展带动就业能力不强、社区内部群体冲突频发等问题，与“稳得住、能致富”的目标还有一些距离。

因此，要在完成“转移”工作的基础上，着力解决“发展”问题。一是要根据搬迁区居民生产方式和生活习惯，完善个性化的公共服务配套设施，提高社区公共服务水平和服务质量；二是要做好搬迁区产业配套和就业安置保障工作，加大搬迁区产业发展扶持政策，确保搬迁居民能稳定就业；三是要加强搬迁区组织建设，健全社区管理体制，提高社区管理人员素质能力，丰富社区文化生活，让搬迁农户与本地居民相互融合，形成稳定的社会结构。

4.特殊群体生计脆弱性问题。2012-2019年，贫困发生率从10.2%下降至0.6%，但是，在剩余建档立卡贫困人口中，老年人、患病者、残疾人的比例达到45.7%；在已脱贫人口中，有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险。也就是说，脱贫人口的脆弱性属性没有发生根本变化，边缘人口面临因贫困线提高而陷入相对贫困的风险，部分脱贫户仍存在“等靠要”思想，尚未实现精神脱贫，同时，容易在重大疾病、自然灾害等事件冲击下返贫和陷入贫困。

因此有必要不断完善和提升兜底保障水平，通过健全农村养老服务体系、强化低保与扶贫政策的衔接机制、完善医疗救助和大病保险制度等方式降低特殊群体的贫困脆弱性，实现贫困人口生计可持续。

5.基层社会治理能力问题。伴随消除农村绝对贫困的同时，乡村治理领域发生了治理权威重塑、治理主体培育、治理资源集聚、治理基础拓展、治理方式变革等重大进步。然而，基层社会治理体系和治理能力还存在许多薄弱环节，如部分基层党组织软弱涣散、部分扶贫干部缺乏创新意识和全局意识、农村公共卫生服务供给不足、农村村级集体经济发展不壮及农村外出务工经济依赖过度等。

因此，当务之急是对标全面建成小康社会目标任务和要求，坚定制度自信，党建引领多元共治，全面提升农村基层组织治理能力；多方筹措资源，培养专业人才队伍，完善农村公共卫生服务体系；壮大村级集体经济，有效保障疫情防控投入，巩固脱贫攻坚成果；大力发展县域经济，多样化农民收入来源，减少农村家庭外出务工经济的过度依赖。

由消除绝对贫困向缓解相对贫困拓展

中国在结合基本国情的基础上，有机融合了千年村项目（Millennium Villages Project，MVP）和“极端贫困毕业”项目(Ultra-poor Graduation Program)两大国际减贫实践的思路举措，创造性实施了“六个精准、五个一批”“六项扶贫行动、十项精准扶贫工程”等一系列政策组合，提前十年实现了消除绝对贫困的目标。习近平总书记指出，全部脱贫，并不是说就没有贫困了，就可以一劳永逸了，而是指脱贫攻坚的历史阶段完成了，相对贫困问题永远存在。那么，在由消除绝对贫困向缓解相对贫困拓展的过渡期内，关键任务就是梳理总结扶贫政策和经验，好的加以优化提升，不足之处加以完善，让其在相对贫困治理中发挥更大的减贫效应。

1.构建相对贫困协同治理体系。中国的减贫事业能够取得胜利的重要原因，在于改革开放40年余来我们形成了中国特色贫困治理体系，即在价值取向上坚持人民性，在组织保障中建立起纵横一体的领导机构体系，在制度支撑中制定系统的反贫困战略规划，在反贫困实践中着力解决“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”等科学问题。在借鉴扶贫攻坚治理体系基础上，加快构建全国一盘棋的相对贫困治理体系是新时期反贫困的基础。一方面，要继续坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，把治理相对贫困作为党和政府的一项重要工作和职责，建立相对贫困多元治理新体系，有步骤、计划地逐渐化解相对贫困问题。另一方面，构建相对贫困治理的社会参与机制，形成全社会协同参与的相对贫困治理格局，不仅要发挥“有为政府”行政效率，也要发挥“有效市场”的决定作用，还要发挥“社会组织”的创新智慧，更要发挥“贫困群众”的主体力量。

2.坚持精准治理相对贫困的基本方略。2015年6月，习近平总书记在贵州考察期间明确提出了“六个精准”要求，即“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”，并在2015年减贫与发展高层论坛的主旨演讲中，将精准扶贫作为中国扶贫的基本方略。精准扶贫不是对过去扶贫脱贫工作的否定，而是粗放型扶贫基础上的提升与创新，符合贫困演变规律和我国国情。同时，也为接下来的相对贫困治理提供了基本思路和根本遵循，相对于绝对贫困，相对贫困的对象更加多元、成因更加复杂、任务更为繁重，更要将精准识别、精准施策、精准管理、精准考核、精准退出基本方略贯穿始终。

3.制定动态的多维相对贫困标准。我国主要有三条贫困标准：一是国家农村扶贫标准，主要用于监测和评估全国的贫困人口规模、分布、贫困发生率等；二是农村贫困户识别标准，主要用于在微观层面识别贫困人口，进行扶贫项目帮扶；三是贫困户退出标准，用于评估贫困户是否已摆脱绝对贫困。三条贫困标准的结合解决了减贫对象的瞄准问题，是实施精准方略的基础。进入相对贫困治理时期，要在绝对贫困标准的基础上进行优化，制定动态的多维贫困标准，这是相对贫困精准识别和治理的逻辑起点。一方面，要立足区域间、城乡间的发展实际，采用差异化的相对贫困标准；另一方面，对标人民群众需要呈现多样化多层次多方面的特点，既要解决收入等经济层面“贫”的问题，也要解决公共服务、社会保障领域“困”的问题，具体制定兼顾收入、工作、教育、健康、消费、生活质量、社会交往等多维度的识别标准；最后，要根据减贫实际对相对贫困线进行动态调整，确保潜在的贫困人口能被识别出来，已脱贫人口能及时退出。

4.缩小城乡之间发展差距。全面推进贫困村与非贫困村、贫困户和一般户的脱贫攻坚工作，补齐非贫困村基础设施建设短板，解决非贫困村公共服务的弱项，提升全局全域发展水平，从本质上讲就是为了破解城乡间发展不平衡和各族人民享受发展红利不充分的矛盾。目前，中国城乡收入差距在高位徘徊，城镇内部和农村内部差距持续扩大，这就要求我们在借鉴扶贫攻坚经验基础上，解决和防止再出现由于政策、资金等对贫困地区、贫困群体的倾斜造成的贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户之间出现攀比、排斥甚至对立的心理和情绪等“负激励”现象和待遇上的“悬崖效应”，实现所有农村统筹推进、全面发展。同时，要通过深化改革打破制约城乡要素流动的各种限制，逐步打通城乡要素双向流动的通道，最关键的是深化人口管理制度改革，优化配置人力资源，逐步消除人口双向流动的户籍壁垒，鼓励热爱农村、愿意到农村发展的城镇人口向农村流动，进而使其所承载的资本、知识、信息、技术等要素协同向农村流动。

5.加快推进基层组织创新。在扶贫攻坚中，农村组织创新的一大亮点是输入政府治理资源，培育村庄扶贫治理力量，实现村级扶贫行政体系的组织再创新。典型做法是向贫困村派驻第一书记和驻村工作队，强化基层扶贫治理能力，解决村社治理薄弱问题，成为推进脱贫攻坚的重要力量。在相对贫困治理中，既要借鉴扶贫攻坚中重视输入型治理资源的经验，也要规避出现的一些问题，尤其要注意厘清驻村工作队和第一书记与村干部在村级治理中的主次关系，积极培育村庄内部扶贫治理力量，多措并举打造“本社区化”的农村基层治理队伍。同时，注重平衡“能人治村”和“中农治村”的利害关系，优化村干部队伍结构，提高村干部队伍综合素质，打造坚强的农村基层党组织。此外，要积极提高村干部的政治待遇和经济待遇，拓宽村干部发展空间，激发村干部干事创业的热情，使之成为农村发展的中坚力量。

6.完善收入分配调节机制。2014年以来，与脱贫攻坚直接配套的税收优惠政策不断出台。此外，通过完善转移支付稳定增长机制，国家加大专项扶贫资金向深度贫困县、极度贫困县、建档立卡贫困人口的补助力度。同时，发动大量社会公益性组织、工商企业及个人投入到扶贫攻坚中来。在相对贫困治理时期，要继续完善要素市场体系和按生产要素贡献进行分配的初次分配机制，持续提高低收入者收入，扩大中等收入者比重。进一步优化财税制度，增强对特殊困难群体的倾斜，完善最低生活保障标准动态调整机制，落实社会救助标准与物价上涨挂钩的联动机制。将低保边缘群体、符合条件的常住人口纳入专项救助范围，推广实施职业病和重特大疾病医疗救助、职业教育和高等教育救助。最后，充分发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局。

推进相对贫困治理同乡村振兴战略有效衔接

治理相对贫困与实施乡村振兴理论依据同源、目标指引一致、政策内容连续，思考二者的衔接重点和路径既是巩固拓展脱贫攻坚成果的重要方向，也是走中国特色社会主义乡村振兴道路的必然选择。

1.产业高质量发展：从产业扶贫到产业兴旺。据统计，截至2019年9月，超过67%的贫困人口通过产业帮扶实现了脱贫，在消除绝对贫困之后，参与产业发展仍然是相对贫困人口获得更满意工作和更稳定收入的重要途径，促进扶贫产业的高质量发展也是实现乡村全面振兴的动力源泉。产业发展终究是一个慢变量，在相对贫困治理时期能否保持其减贫效应的持续性，关键是要把服从于脱贫攻坚短期目标的扶贫产业长期化，由重点支持贫困村、贫困户向脱贫地区全域覆盖，全体受益转变，由主要支持种养环节向全产业链拓展转变，推进脱贫地区产业提档升级，加强标准化、品牌化建设，提高质量效益竞争力。要加快推进产业链现代化，持续抓好产销对接，大力培育新型经营主体和服务组织，实施“内培外引”人才策略，通过基层培养和外部引进相结合的方式来充实产人才队伍。

2.生态价值转化：从生态补偿脱贫到生态宜居。现金补偿、岗位补偿等生态补偿方式在促进贫困人口就业增收中产生了积极效果，但受地理区位环境、生产生活理念和“输血式”补偿方式等因素的限制，脱贫效果的可持续性和生态环境的保护仍面临一些挑战。在相对贫困治理时期，要实现其与乡村振兴战略的有效衔接，关键是要推进生态价值转化，实现由生态补偿脱贫到生态宜居目标的实现。依托生态补偿脱贫奠定的良好基础，在生态振兴目标框架下，推动生态补偿减贫向绿色减贫转型，积极探索生态配额交易、生态补偿、生态转移支付、生态产品开发等多种生态产品价值实现方式，引导已脱贫人口实现绿色转产转业，从而构建起“生态环境建设―摆脱贫困―生态系统功能提升―走向富裕”的良性循环。

3.治理现代化：从搬迁安置到治理有效。易地扶贫搬迁本质上是对贫困人口生计空间的再造，新搬迁社区基本消除了“两不愁三保障”等绝对贫困问题，但也还面临着高额的生活成本、共同体意识缺失、邻里间的疏离感和相对差距感等矛盾，不利于形成稳定的社会结构，是未来缓解农村相对贫困和推进乡村振兴战略的主战场。提升搬迁社区治理能力和形成现代化治理体系是实现由搬迁安置向治理有效转变的核心内容，也是相对贫困治理与乡村振兴战略重要衔接点。最关键的两点是发挥党组织在安置社区治理中的引领作用，加强基层组织建设，健全社区自治性组织，引导居民通过协商来表达利益诉求、化解利益矛盾、增进社会共识；同时，推进社区公共文化空间建设，健全搬迁安置点文化服务体系，有效满足搬迁群众基本文化需求，促进人际和谐、增强凝聚力。

4.培育内生动力：从扶志扶智到乡风文明。将扶贫与扶志、扶智相结合，是唤醒贫困群体认识和行动自觉的治本之策。增强贫困人口内生动力，将扶志扶智纳入到营造文明乡风目标中来，是推进相对贫困治理与乡村振兴衔接的重要突破口。一方面，要系统提高地方政府、贫困村和贫困户在脱贫中主动有所作为的内生动力，系统地消除区域性、群体性的“等靠要”思想，培育其责任意识、法治意识和市场意识；另一方面，加快设计完善公平合理的制度，避免因制度设计不合理而刺激“等靠要”的思想，避免设置过高的扶贫标准，避免提供无责任关联的“无偿”救济；最后，要积极开发贫困人口的人力资源，因地制宜开展技术培训和劳务输出技能培训，切实提高相对贫困群体就业创业能力和理性决策能力。

5.资产高效利用：从资产收益扶贫到生活富裕。截至目前，农村已经形成了由经营性资产、公益性资产和到户类资产构成的大规模扶贫资产，成为打赢脱贫攻坚战的动力源泉。完成脱贫攻坚任务后，确保扶贫资产不流失，实现资产保值增值，是向相对贫困治理拓展和实施乡村振兴战略必须解决的重要任务，也是二者衔接的重点内容。首先需要通过确权做到产权明晰，厘清相关主体之间的利益关系。其次，应将扶贫资产纳入农村集体产权交易平台，加强资产规范化管理和公平交易，对归属村集体的扶贫资产，应加快提升村集体经营管理能力，创新资产利用形式，通过村集体自营、承包、租赁等方式经营或投入到合作社、企业等经营，提高资产利用效率。同时，健全资产收益分配机制，以有利于巩固脱贫成果为原则，合理分配经营性扶贫资产产生的收益。