于1865年兴建的金陵制造局旧址如今改造成为南京的文化产业园

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》对深化生态文明体制改革作出了系统部署，指出要“健全生态环境治理体系，推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建设”。

生态环保体制是国家为了保护和改善生态环境而采取的制度安排的总和（包括法律、法规、政策、标准、规划、机构等），是生态文明体制改革和生态环境治理体系现代化的主体内容。当前，生态环保体制改革进入转型升级的新时点，其底层逻辑、中层格局、顶层设计都发生了较大变化，需要进行结构性改革。

底层逻辑：人与自然关系新国情

生态环保体制是根据特定时期生态环境问题特点和与之相关的经济社会发展形势而综合决策制定的，也会随着这些特点和形势的变化而进行改革和完善。当前，影响生态环保体制的重要因素之一是我国人与自然关系出现了“新国情”现象，即人口、资源、经济这三大影响生态环保体制的因素都非同以往。

我国人口总数14亿左右，但今天的人口与十年前、十五年前相比，已非同样质量。随着城市化水平快速提升，农民转为市民后人均消耗的水、土地、物资等成倍增加，由此产生的生活污水、废气、垃圾等也明显增加。可以预见，随着人民生活水平不断提高，人们需要更多旅行、郊游、居住等与自然生态有关的生活消费项目，人类足迹将更多地深入到大自然中。人口大国的现代化对生态环境的需求和压力是显而易见的，这都是人与生态环境关系的新变化。

我国人均拥有的自然资源数量低于世界平均水平，人与资源的供需矛盾比较突出。目前很多优良的自然资源，如大江大河、平原草原等，都已经建立了城市或工厂，缺水、缺地成为很多地方继续发展的瓶颈制约。日益增长的资源需求使很多人类活动进入原生生态系统，大量从国际市场进口石油、天然气、铁矿等资源虽缓解了需求压力但增加了因地缘政治和国际局势变化可能产生的供给风险。

我国以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构和以公路货运为主的运输结构没有根本改变，经济发展需要更多的水、大气、土地、生物等生态环境要素予以支撑。与此同时，人民生活需要更加清新的空气、洁净的水、安全的食品和舒适的自然生态环境。这种生态环境在“生产”和“生活”功能上的二重性，直接外化为比较突出的经济社会发展与生态环境保护的矛盾，所以中央生态环保督察反映出全国各地仍然存在不少因经济开发而损害生态环境的事例。

由于这种人口多、资源少、经济强同时具备的特殊国情（美国、俄罗斯、印度、巴西、印尼等大国都没有此三者同时兼具的国情），所以我国一直是世界上人与自然关系最紧张的国家之一，这就决定了我国生态环保体制改革的主基调必须是实行从严从紧的管制。

中层格局：绿色转型成主战场

回顾我国生态环境保护的发展历程，生态环保的法律法规标准等是逐步趋于严格和严厉的，其作用对象，当然是粗放落后的经济发展方式及其责任者。

首先是对生态环境保护负有责任的经济活动决策者和管理者，如针对各级党政领导者实行了中央生态环境保护督察、党政领导干部生态环境损害责任追究、领导干部自然资源资产离任审计等特定措施。其次是针对企业等与生态环境密切相关的经济和社会活动主体，实施了环境影响评价、“三同时”制度、污染物排放总量控制、排污许可证、污染环境罪等众多行政和法律手段。到目前，已经有成千上万的各级领导干部受到党纪政纪处分，无数企业或企业主受到行政处罚或刑事处理。

生态环保是我国建立法律法规最早和最多的公共领域。正是这种高压态势，才逐步扭转了环境污染和生态破坏严重、经济增长的资源环境代价过大的局面，可以说，不断改进和完善的生态环保体制对我国生态环境保护发生历史性、全局性、转折性变化发挥了至关重要的作用，功不可没。

生态环保体制是与时俱进的制度体系，各个时期具有不同的作用重点。在生态环境保护的早期阶段，生态环保体制主要针对大范围、经常性出现的区域、流域环境污染和生态破坏行为，例如，在城市推行企业污染物达标排放、大规模建设城市污水处理和垃圾处置设施，在生态退化地区进行大范围植树造林，等等。

后来，工作重心开始转向淘汰落后产能、清理“散乱污”企业、实行大面积以气代煤改造等结构性治理措施。到现在，生态环境保护已经进入国土空间规划、产业结构调整、区域流域高质量发展、产业园区提质增效、绿水青山就是金山银山创新实践、碳达峰碳中和等更加宏观和综合的层面，生态环保体制在借鉴和创新中变得更加完整和有效。

今天，除少量特殊气候和地理条件外，全国广泛性、常态化的大气污染和水污染等现象已经基本消除，生态系统功能也得到了较大恢复和提升。在这种情况下，继续改善生态环境的潜力，已经由大规模治理生态环境，变成了促进经济社会发展全面绿色转型。

就是说，经历了普遍的淘汰落后产能和调整能源结构后，留下的是不能再大幅压缩的经济基本盘，改善生态环境的空间来源于对这个经济体系的绿色化、低碳化改造。促进经济社会发展全面绿色转型成为生态文明建设和生态环境保护的主战场之一，这是由生态环境既要为人民生活提供基本保障，又要为经济发展提供资源支撑的两难命题决定的，说到底是由我国人与自然紧张关系特征决定的。

顶层设计：引领美丽中国建设

2023年全国生态环境保护工作会议上，生态环境部领导同志提出了著名的“转型之问”：“在推动经济社会发展全面绿色转型中，生态环境部门的切入口在哪里，主要抓手是什么？如何更加精准科学发挥生态环境保护的引领、优化和倒逼作用，加快推动产业结构、能源结构、交通运输结构等调整优化，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式？如何更好推进减污降碳协同增效，做到一石二鸟、事半功倍？”这是对生态环境保护工作的提问，也是对生态环保体制改革的提问，说明在全面推进人与自然和谐共生的现代化新征程上，生态环保体制需要新定位、新作为。

以深化生态环保体制改革促进经济社会发展全面绿色转型，当前有几个有利条件：一是习近平生态文明思想是在2018年的全国生态环境保护大会上确立的，二是中央将习近平生态文明思想研究中心设立在生态环境部，三是《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出“各地区各有关部门推进美丽中国建设年度工作情况，书面送生态环境部，由其汇总后向党中央、国务院报告”。这表明生态环保体制改革受到了特殊的期待和授权。

因此，基于我国人与自然的特殊国情，以及经济社会发展全面绿色转型成为生态环境保护主战场之一的特定场景，深化生态环保体制改革应该主要立于两个基点之上：一是继续巩固和完善生态环境治理体系，特别是精准、科学、依法治污的制度机制和山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制。二是建立和发展促进经济绿色低碳转型的政策体系，特别是对绿色转型进行监督、评价和建议的相关机制，以及支持绿色产业、循环经济、碳达峰碳中和等的生态环境管理政策。

此二者中，前者已有较好基础，改革重在细化和完善，后者仍是短缺和薄弱之处，是改革之重心，也是答好上述“转型之问”的突破点。

在生态环保体制改革补齐短板中，可以抓住时机建立三个工作机制：一是做好美丽中国建设进程汇总，由生态环境部门组织各地和各部门对美丽中国建设年度进展进行统合、归纳和分析。二是按照中央统一确定的指标和标准，对各地各部门推进美丽中国建设的进展进行观察和评价，宣传有效经验。三是针对美丽中国建设进程中存在的问题和缺口对有关各方提出建议，共同引领和推动美丽中国建设。

总之，深化生态环保体制改革，除了积极将中央关于进一步全面深化改革的决定、关于全面推进美丽中国建设的意见、关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见等重大决策中部署的主要任务落实完成外，还需要基于生态环境保护面临的新形势新问题，对生态环保体制改革进行统筹谋划和整体设计，提出与2030年美丽中国建设成效显著、2035年美丽中国全面建成目标相适应的生态环保体制改革路线图，特别是以生态环境治理促进经济社会发展全面绿色转型的政策举措，这无疑是十分复杂和艰巨的任务。

作者、摄影丨夏光 中华环保联合会副主席

编辑丨李思楚

来源丨《可持续发展经济导刊》2024年9月刊