2024年3月21日，欧盟发布了《加速循环经济在欧洲的发展：现状与展望2024》报告，作为欧盟绿色新政(Green Deal)的一个重要政策目标，这份报告是欧盟2020年3月更新发布《循环经济行动计划》(Circular Economy Action Plan, CEAP)时隔四年后对欧洲循环经济发展的一个盘点。在2024年4月15-18日世界循环经济论坛(World Circular Economy Forum)召开前夕，欧盟发布的这份报告无疑是为了彰显以及更好地促进循环经济在欧洲的发展。这也为我们提供了宝贵的学习参考和借鉴，因此，编译本文以供国内读者了解。

一、欧盟促进循环经济发展的背景

2019年5月欧盟提出绿色新政，循环经济是实现欧盟绿色新政所设定的碳中和目标以及将欧盟发展为一个公平繁荣具有可持续竞争力的经济体的基石。发展循环经济被认为是解决地球三重危机——气候变化、生物多样性丧失、污染——的关键举措部分。

早在2012年，德国就出台了《循环经济法案》(Circular Economy Act, Kreislaufwirtschaftsgesetz- KrWG)用以促进废物管理的中物质的闭环。该法案同样旨在保护自然资源并保证排放的废物与环境相兼容。该法案中的条款主要包括避免产生废物、废物的排放和恢复。虽然该法案强调物质闭环，也提及了废物的恢复，但并没有直接指导企业的商业行为。同时，虽然它唤作“法案”，但实际上只是一般法律原则，并不具备法律约束力。2015年，欧盟委员会出台了初版《循环经济行动计划》，主要指出了供应链上信息交换的局限性是循环经济的绊脚石。而于2020年再版的CEAP则明确指示使用数字技术完善产品相关信息将会是循环经济的发展大势，而其中，使用数字产品护照是关键。欧洲议会于2023年通过欧洲电池法案(EU Batteries Regulation)规定，截至2027年，所有电池产品都必须拥有数字产品护照，这也是第一个被法规强制要求护照的产品。有关产品护照的政策框架正在被不断完善，在未来，更多产品将被要求拥有护照。

欧盟环境署在新发布的报告中阐述了循环经济的主要思想：安全和可持续的设计理念、高效利用资源的生产加工、可持续消费、尽可能被延长的产品使用寿命、废弃物的有效利用并最终（尽可能多的）把废弃物用作二级原材料，少数的废弃物会被用于焚烧或填埋，而即便是被焚烧或填埋，也旨在用于产生热能或堆肥。从中不难看出，发展循环经济的核心是顾及全生命周期，遵守“更细、更慢、更封闭的循环”之理念。“更细的循环”是指尽可能少得投入原始材料(virgin raw material)，尽可能多得使用回收材料；“更慢的循环”是指产品的使用寿命应当被尽可能延长，其中涉及的手段主要包括共享使用、维修、升级换代、改变功能和再生产；“更封闭的循环”是指物质应当永远保持内循环，回收物若仍能保持当前的功能，则绝不降级使用。欧盟环境署在报告中同样给出了向循环经济转型的政策框架。框架通过资源与废弃物、政策领导力、实施循环经济行动、循环经济消费以及公正转型这些方面概述了欧盟的相关规定。

二、欧盟加速循环经济发展的主要政策

在促进向循环经济转型的具体政策方面，欧盟开发出了一个比较清晰的具有逻辑性和操作指导性的政策框架。该框架是由欧盟机构和各国政府提供的方向和法规形成的。本文将主要基于《加速循环经济在欧洲的发展：现状与展望2024》这篇报告的内容，从资源与废弃物、政策领导力、执行循环经济行动、消费者在促进循环经济转型中的作用、实现公正转型等方面概述欧盟相关政策。

1. 资源与废弃物

欧盟经济是资源密集型经济，为欧盟公民消费和向世界其他地区出口提供商品和服务。欧盟经济以目前的方式运行，每年需要使用 80 多亿吨材料，其中 68% 的材料来自欧盟境内开采的自然资源（欧盟统计局，2023 年）。报告同样指出，在理解健康生活的意义以及实现健康生活的过程中，福祉的概念应该处于核心地位。报告给出了一个“减少-转变-改善”模型，用于指导应对系统性挑战的决策。此外，这一模型还融入了效率(Efficiency)和充足性(Sufficiency)这两个概念。在“减少”阶段，充足性被纳入考量范围，旨在减少非必要的供给和需求；在“转变”阶段，充足性和效率都被纳入考量范围，旨在通过更高效的供给模式而转变市场需求，例如提供共享或维修服务，而非传统销售；在“改善”阶段，效率被纳入考量范围，旨在改善技术，提高资源利用效率。

除了化石和、金属和非金属资源外，生物质资在欧洲同样广泛使用。虽然生物质资源仍然是全球用量最少的资源类型，但使用量正在逐年稳步增长。生物质资源的主要用途包括食品、饲料、垫料、生物能源和材料。在欧盟境内，以生物质资源为基础的生物经济和循环经济是被强调需要共同发展的。报告在其给出有关生物质流图中突出了生物质是可以被多次循环使用的。在生物质收割过程，生物质残留物应当被返还用于作物生长和堆肥；在生物质的转换和使用过程中，无论是生物质本身还是其副产品，都应当加以利用和回收。

那些寿终正寝的产品和材料最终会进入废物管理程序，产品或材料中的元素将被多的加以回收，当作二级原材料重返循环中。而要确保回收后的材料拥有更高的质量，报告提供了三个要素：

ž   长期使用能力：可回收材料在未来进一步回收利用的可用性。这表示使用相关回收材料制造的产品的进一步回收潜力。

ž   对环境的影响：如果一种回收材料可用于两种用途，其中一种可带来更高的环境效益，则应在回收质量计算中反映出来。

ž   总替代潜力：代表了回收材料与其原生材料替代品相比所能提供的功能水平。这可以估算出回收过程完成后，材料的功能性还能保留多少。

促进回收物作为二级原材料重返循环的关键是把“废物推动”情景转变为“市场拉动”，因此，发展一个运作良好、监管到位的二级原材料市场是必要的。企业应当在二级原材料市场上积极寻求合适的回收物用于生产并减少对自然资源的开采，因此，优质的回收物更易在二级原材料市场上流通，保持循环。

2. 政策领导力

欧洲可持续增长议题体现在欧洲绿色新政当中，绿色新政的众多政策目标其中就包括了向循环经济转型。欧盟自从2015年开始就出台了一系列举措向循环经济过渡，而在2020年推出的循环经济行动计划（CEAP）则作为绿色新政框架下的一部分，更具体地规范了一系列资源利用率高且循环潜力的产品，又唤做关键价值链，其中涉及的行业有电子产品、通信技术、电池、汽车（电车）、包装、纺织业、建筑等。发展循环经济同样离不开各利益相关方之间的合作。在此背景下，欧盟委员会和欧洲经济与社会委员会与2017年联合发起了一项倡议并成立了欧洲循环经济利益相关方平台。该平台汇集了众多循环经济利益相关方，扮演连接地方、地区和国家层面之间的桥梁。

目前，在欧盟循环经济框架的指引下，欧盟各国正在积极实施本土循环经济政策，所有成员国都报告它们已经把循环性策略纳入废物管理、气候以及公共采购政策中。据欧盟委员会统计，在国内实施循环经济政策的欧盟成员国数量和政策数量自2015年起均逐年上升。为了帮助各机构监管循环经济活动的效果，欧盟委员会于2018年推出了循环经济监测框架(Circular Economy Monitor Framework, CEMF)，并于2023年完善了该框架。最新的循环经济检测框架不仅包含了原有的生产与消耗、废物管理、二级原材料、竞争力和创新四个维度，还把全球可持续性与弹性纳入框架，用以连接循环性和气候中和。

3. 实施循环经济行动

实施循环经济活动指的是遵守欧洲环境署于2017年发布的9个R战略（9-Strategies），即：Refuse拒绝（生产过剩产品，使用难以回收的物质）、Rethink重新设计/反思（产品和商业模式）、Reduce减少（产品对环境的影响和投入的原始材料）、Retain保持（更长的使用寿命）、Reuse重新使用（共享服务）、Repair维修（使产品恢复功能）、Remanufacture重新制造（使旧产品变新，也包括升级服务）、Recycle回收（报废产品）、Return返还（二级原材料代替原始材料重新进入循环）。R战略目前已经更新到10个，其中Retain被改为Refurbish翻新和Repurpose改变功能，Return被改为Recovery恢复。这些R战略则分别对应产品的三个生命周期：生产、使用、报废，它们同样对应“更细、更慢、更封闭”的循环理念。

4. 循环经济消费

在消费层面，循环性指的是组织和个人以可持续的方式购买并使用产品和服务，而企业以可循环的方式提供产品和服务。消费行为对于循环经济的贡献主要体现在上文提到的循环经济行动中的Refuse拒绝、Rethink反思和Reduce减少三个策略。消费者应当仅购买必需品且尽可能长的使用已购买的产品，如果购买，应该选购那些可循环、易回收、对环境影响小的产品，同时，消费者也被鼓励多使用二手产品、共享服务或其他对环境影响小的产品或服务。欧盟各国的公共机构更是主要消费者。报告指出，政府提高公共支出的循环性将有助于环境效益更佳的商品和服务市场发展。报告建议政府机构采用绿色公共采购手段，推动循环转型，为循环产品和服务创造市场份额。而在另一方面，报告建议供应商采用可持续、可循环的产品设计，并积极向循环经济模式转型。

5. 公正转型

在发展循环经济的过程中，欧洲绿色新政的结果应该是加强循环经济创造就业岗位的潜力，减少加剧地区和全球不平等和造成失业等反弹效应。报告指出，循环经济系统本身并不能自动创造更多就业机会或更好的工作环境，而应该通过推动者来激发其潜在的效益。在循环经济发展的过程中，不要“落下任何一个人”，注意地区和行业对就业环境的影响。考虑到发展中国家和发达国家在循环经济转型的效率和能力上有巨大差距，在全球层面上促进经济和民生的平等发展也是要注意的问题。

三、欧盟循环经济发展的现状

据2023年循环差距报告(Circularity Gap Report)，2022年全球的循环性只有7.2%，且在不断增加的消费下，这一数字呈逐年下降的趋势,而在欧盟境内，循环材料使用率也常年停滞在11.5%。CEAP中的一个目标是让这一数字在2020年到2030年间翻一倍，但事实上，这一数字自2010年以来仅增长不到一个百分点。考虑到循环性增长速度十分缓慢且预估欧洲在未来对于材料需求的进一步增长，欧盟截至2030年几乎不可能完成这一目标。

疫情过后，欧洲各行业供应链缺乏韧性，恢复速度缓慢。以德国为首的汽车行业发展前景尤为受限。自2021年起中国就是全球第一电动汽车出口国，截至2023年11月，中国新能源车全球占比达68%。在保持经济体量和市场份额持续增长的趋势下，中国在电池全生命周期处理技术上采用湿法冶金工艺，相较欧洲普遍使用的火法冶金工艺更利于环境保护，金属综合回收程度更高，自动化程度更高，能源消耗更少。虽然欧盟在历经多年之后终于出台了相对全面的循环经济政策框架，但在循环技术上仍缺乏全球竞争力，如果仅依赖政策框架和循环经济模式之类软技术而非改良循环技术，政策目标恐怕难以实现。

四、欧盟循环经济展望及对我国循环经济发展的启示

    欧盟从2015年开始规划从传统的线性经济模式向循环经济模式转型，经过近十年的发展，其构建加速循环经济发展的政策体系具有鲜明的逻辑性，在更大的视野下将构建循环经济体系与气候变化、生物多样性以及污染防控治理等更具挑战性的目标统筹起来，政策体系清晰。

欧盟构建了有效促进循环经济生态圈各利益相关方交流的平台——欧洲循环经济利益相关方平台(ECESP)。在这一平台上，政策制定者、企业、学界、公民组织等可以充分有效地展开交流，并将对话转化为合作。

从生态产业园(Eco-Industrial Park)层面整体推进企业的循环经济转型，在保障企业对经济和社会绩效考量的同时提升企业的可持续性、竞争力及韧性。生态产业园同样能使工业共生关系更加紧密，成为沟通连接不同行业企业的桥梁，高效利用资源，有效管理废物。

欧盟加速循环经济发展的主要发力点聚焦于系统创新、循环采购、制造与维修，在监控与数字化方面深入推进循环经济发展，在化工、塑料、电池制造、生物经济、建筑业等行业加快推进循环经济转型。

欧盟的政策框架也强调了要同等重视生产者和消费者，保证参与产品全生命周期的各行动者紧密合作，物质流上下游共同改变传统行为和观念。生产者在上游首先必须改良产品设计，应当采用模块化设计理念，选取可循环、易回收、环境影响小的材料作为输入，更应该积极寻求可用的二级原材料资源，避免不必要的开采。而在下游，消费者需要避免落入消费主义陷阱，减少不必要的消费，以租赁代替购买，以共享代替占有。

欧盟还特别注重向循环经济转型过程中的公正转型问题，确保循环经济的发展是有助于社会、环境和经济发展的总体协调，注重经济发展过程中的代内和代际公平，提升全社会的责任意识。

我国近期出台的推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动无疑是深度促进我国循环经济发展的良机，借鉴欧盟最新出台的加速循环经济发展的政策文件，形成更加立体完备的政策体系、产业体系、支持配套体系、监控评估体系、交流平台与交易平台，从不同层面、不同产业、不同领域积极促进循环经济发展模式创新，从环境、经济、社会等多维度促进高质量发展。深入发展循环经济必将是提升我国绿色产业链、绿色供应链、绿色制造竞争力、确保国家资源安全以及发展新质生产力的有效途径。

参考文献：

European Environment Agency. 2023. Accelerating the circular economy in Europe State and outlook 2024.

作者：曹洲宇，德国慕尼黑工业大学