联合国预计，即使不考虑新冠肺炎疫情影响，到2030年全球仍将有6%的贫困人口1。对于多数国家依然存在较严重贫困问题的东盟而言，今后如何推动减贫发展仍是努力的方向。本文研究东盟国家的减贫现状及成效，有助于探索更高效科学的减贫机制和更多元的减贫方式，提升东盟国家减贫的精准性、长效性和可持续性。

一、减贫主要机构及国家贫困标准线

从东盟国家减贫的主要负责机构来看，各国均由政府相关部门负责推动减贫和帮扶相关事宜，其中，菲律宾（国家反贫困委员会）、印度尼西亚（国家加快扶贫小组）、文莱（贫困问题特别委员会）、老挝（国家农村发展与减贫委员会）等国设立了专门的反贫困机构，马来西亚、泰国、越南、缅甸、柬埔寨、新加坡等国则由政府相关部门（如主要负责农业、乡村、社会及家庭发展的政府部门）统筹协调组织相应的减贫及帮扶相关事宜。

从东盟国家衡量贫困或生活困难人群的标准来看，“贫困标准线”的设定因国家发展的水平不同而存在较大差异。新加坡和文莱属于已经不存在绝对贫困的国家，因此不设定国家贫困标准线；其余8个东盟国家基本按照满足最低生活保障为标准来制定国家贫困标准线。其中，标准最高的是马来西亚（2019年，2208林吉特/月/家，约合532.8美元），泰国（2019年，2763泰铢/月/人，约合88.5美元）和柬埔寨（2021年，10951里尔/天/人，约合2.7美元）次之，标准最低的是老挝（2017年，农村82000基普/月/人，约合9.7美元）。

二、保障类减贫议题进展情况

为落实贫困群体的基本保障，东盟国家在消除饥饿、医疗保障、全民教育、基本住房等方面采取了多样化举措，取得了一定成效。

消除饥饿方面，在实现彻底消除饥饿的目标基础上，同步改善营养状况是东盟国家共同的关注点。东盟各国制定实施了相应营养改善计划，如老挝实施《2016—2020年国家营养战略》，菲律宾制定实施《2017—2022年菲律宾营养行动计划》，文莱将《健康饮食国家膳食指南》修订为学校食堂指南和学校供餐计划的指南，各国均在改善营养，特别是孕产妇、儿童和青少年的营养问题上采取了积极行动，取得了明显成效。从东盟国家全球饥饿指数（GHI）指标数据来看，缅甸在减少营养不良上成效最为显著，老挝在减少儿童消瘦上成效最为显著，越南在减少儿童发育迟缓上成效最为显著。

医疗保障方面，东盟国家重视改善医疗卫生服务设施，针对弱势人群制定相应医疗保障制度。东盟国家针对不同群体出台了相应的医疗保障制度，并重点向贫困人口倾斜，如马来西亚将较为基础的医疗健康服务重点放在包括贫困人口在内的特殊群体，缅甸实施国民健康计划（2017—2021年），针对贫困人口提供基本卫生设施与服务。但也存在部分群体无法享受医疗保障服务，没有资格获得那些向穷人或困难群体提供的补贴保险的情况，如泰国的囚犯、僧侣、受抚养的老人、残疾人等，印度尼西亚受雇于非正规劳动力的中间人群等 3 。

全民教育方面，东盟国家十分重视教育投入、基础教育的普及和高质量发展，从进展来看仍有较大改善空间。东盟各国大力推进教育普及并实施不同年限的义务教育，政府教育开支占GDP总值的比例在2%及以上。缅甸制定并实施《全民教育方案》，教育体系涵盖儿童、边区和少数民族、成年人等群体；泰国推动15年高质量义务教育，2000年以前已普及小学教育，但并未实现2006年普及初中教育和2015年普及高中教育的目标；菲律宾发展13年义务教育，但失学儿童和青少年比例仍然较高，其中，男性群体（占比36.7%，2017年）失学主要源于学习兴趣不足，女性群体（占比63.3%，2017年）失学主要源于早婚或家庭等因素。

基本住房方面，东盟国家通过住房计划、贷款补贴、易地搬迁等方式，加强贫困群体的住房问题。东盟国家针对国内贫困人口的住房问题提供援助，菲律宾实施了经济适用房、社区抵押贷款等多项计划；柬埔寨通过建设经济适用房和临时性建筑缓解住房短缺问题；越南针对低收入家庭或居民住房问题实施贷款补贴、资本补贴等，2020年为14.4万户盖房提供贷款支持，现拥有永久性住房和半永久性住房的人口比例达到95.6%；老挝则采取与中国“棚户改造”类似的方法，通过易地搬迁，在解决贫困地区人口住房问题的同时，不断提高国内房屋的整体质量。

三、发展类减贫议题进展情况

从发展类减贫议题的实施情况来看，东盟国家均大力支持基础设施建设，增加对农业的资金资源投入，积极融入全球产业进程，为国家经济发展打下坚实基础，促进贫困人口增收。

基础设施方面，东盟各国以公路、互联网和电力为代表的基础设施显著完善，有效地支撑了城乡经济发展。过去十年中，东盟公路总长度从2010年的140万公里增长到2020年的250多万公里，年均增长率为6.7%；互联网用户比例2020年达到62.9%，是2010年的近3.5倍；2020年，东盟各国（除缅甸外）获得电力人口百分比均达到较高水平（80%以上）。5这些成效的取得与东盟各国政府的努力是分不开的，菲律宾政府于2017年启动1800亿美元“大建特建”计划，重点关注交通、水资源、能源领域；印度尼西亚启动2020年至2024年中期计划，预计在基础设施项目上的投资价值将超过4000亿美元。

农业发展方面，东盟各国不断增加对农业的扶持、增强农业技术指导和能力建设，推动农业发展。文莱一直以来粮食严重依赖进口，近年来加大对农畜业的支持，通过初级资源和旅游部大力发展农业。2018年，文莱的农业生产总产值为4.363亿文元，同比增长6.6%，一半以上来自畜牧业，这是因为文莱政府大力扶持国内以养鸡为主的家禽饲养业。目前文莱的鸡肉自给率达到96%，鸡蛋已经实现完全自给。越南提出新农村发展计划，对农业产业结构进行重组，将其与增长模式改革和新农村建设相结合，以实现持续减贫，农村贫困发生率由2016年的9.2%降至2020年的4.2%。

工业化方面，东盟各国积极发展劳动密集型工业以提供更多的就业机会，并发展以农产品加工出口、自然资源开采为主的工业。从东盟国家的工业化情况来看，泰国、越南、印度尼西亚的工业已取代农业成为经济增长的主要动力；文莱的工业占其GDP的比重超过一半（占比58.1%，2020年），但其工业基础薄弱，经济结构单一，多年来以石油和天然气开采与生产为主；缅甸不断加速工业化进程，推动和规划了一批产业新城和工业园区项目，支持以资源为基础的外资和以出口为导向的劳动密集型项目；柬埔寨的工业发展以农产品加工和出口为主，2019年柬埔寨全国工业手工业领域产值148.75亿美元，同比增长13%。6

四、国际合作减贫情况

国际援助和投资贸易是国际合作减贫的主要形式。

国际援助方面，来自东盟内部以及外部伙伴的援助，是东盟发展建设的重要资金来源。国际社会提供了旨在促进发展中国家的经济发展和福祉的官方发展援助，马来西亚、泰国等都曾是受助国，接受来自联合国系统、世界银行等机构的援助，这些国际援助对受助国国家经济建设和产业发展发挥了巨大的积极作用。东盟国家中，当前主要有越南、缅甸、柬埔寨、老挝、印度尼西亚接受国际援助，用于国内基础设施建设和减贫。与传统以经济支持为主的国际援助相比，中国的基础设施建设援助和企业“走出去”，不仅为东盟受助国带来发展资金，还提供技术、人才等全方位的支持，为当地经济与产业的持续发展打下坚实基础。

投资贸易方面，受疫情影响，来自东盟外部的投资减少，但东盟成员国内部的投资在增加，以旅游业为代表的对外服务贸易总额下降明显。东盟具备丰富的资源和产业禀赋，劳动力价格低廉，各国有着不同竞争优势，外国直接投资和外贸出口显著促进了东盟国家经济增长，但近年来投资贸易方面受疫情影响严重。东盟秘书处的数据资料，2020年流入东盟的外国直接投资同比下降近25%，与此同时，东盟成员国内部流入的外国直接投资，同比增长了3.5%；服务贸易差额由长期顺差转为50.4亿美元逆差，降幅最大的是旅游业（下降75%），仅金融服务、计算机和信息服务这两个领域实现微弱增长，涨幅约为2%。

五、对东盟国家开展减贫工作的建议

第一，注重减贫政策和项目的实效性，加强减贫工作的精准性。进一步提升减贫战略、减贫项目的精准性，通过更具针对性的制度设计和政策调整，使减贫举措更具实效性，提高减贫工作效率。尤其是像老挝、缅甸等贫困发生率相对较高的国家，可选择策划实施具体减贫项目，总结项目成果与经验，以单个项目的经验推动减贫措施在更大范围的实施和落地，让医疗、教育、农业等各减贫领域的战略方案转化为可实施、可操作、可落地的行动指南。

第二，以经济增长为主导，将经济发展与社会民生问题一体化布局。以经济增长为主导消除绝对贫困是解决贫困问题最直接有效的手段，对于印度尼西亚、菲律宾等贫困人口绝对数较多的国家而言，在发展的早期需要依靠经济增长带动减贫，即首先驱动农业增长，而后通过益贫性城市化和社会公共服务公平分配来推动减贫事业，工业化则是激发国家经济建设与发展的强劲动力。

与此同时，在工业化进程中，需要将经济发展与社会民生问题统筹考虑，即在规划工业园区和产业发展项目前，将其与社区民生问题统筹考虑，制定农民迁徙安置或吸纳就业的相关政策，将贫困带来的负担转换为促进国家经济发展的动力，同时强化低收入群体教育医疗与基础设施等保障，促进社会公平，以实现减贫的长效性、稳定性和可持续性。

第三，聚焦产业和技术促进农村发展和建设，构建长效脱贫机制。随着社会经济的发展，农村发展水平高低将严重影响国家经济发展增速。对于马来西亚、越南等贫困发生率较低的国家，可以根据不同地区自然资源、技术能力和人文条件，选择适应当地生长条件的优质农作物，开展“一村一品”建设，发展特色产业，推进农村发展。同时，有针对性地开展技术培训项目，帮助农村人口提升技术与知识，为农村人口获得更多经济收入创造条件。

1数据来源：联合国《2020年可持续发展目标报告》

2数据来源：全球饥饿指数官网https://www.globalhungerindex.org/ranking.html

3资料来源：http://www.healthpolicyplus.com/indonesiaUHC.cfm

4数据来源:根据联合国教科文组织公布数据整理

5数据来源：“公路总长度”“互联网用户比例”来自东盟秘书处，东盟国家数据库；“获得电力人口百分比”来自世界银行数据库

6数据来源：柬埔寨《2019—2023年国家发展战略计划》

本文为中国国际扶贫中心和比尔与梅琳达·盖茨基金会2021年度合作研究项目委托课题《东盟区域减贫年度报告》的阶段性成果。课题负责人：殷格非；课题组成员：管竹笋、崔娟、王丹励、唐璐瑶、薛莎莎、杨婉倩