文｜孙天舒

2021年10月，中国作为《生物多样性公约》第十五次缔约方会议（COP15）东道国在云南承办了第一阶段的会议。会上，习近平主席宣布，中国将率先出资15亿元人民币，成立昆明生物多样性基金，支持发展中国家生物多样性保护事业。中方呼吁并欢迎各方为基金出资。这一承诺使中国受到广泛赞誉，也为COP15通过和实施一个有效的“2020年后全球生物多样性框架”注入了信心。这体现了中国将生物多样性视为对本国和全球各国攸关的重要战略性议题，说明面对以生物多样性丧失和生态环境恶化为代表的共同危机，各国更需要携手应对，做出力所能及的贡献。

从“昆明生物多样性基金”的功能描述来看，其类似于中国在南南合作框架下开展对外援助的专项基金。中国生物多样性援助于近十年才逐步开展，有援外主管部门、援外执行部门、地方政府、科研院所等多方参与，是中国对外援助工作跨部门合作的一个缩影；但同时也存在着虽“多点开花”但尚未纳入援外工作“一盘棋”的问题。本文将通过跨部门合作的视角观察中国的生物多样性援助，以期为中国未来提升生物多样性领域的南南合作提供有益参考。

对外援助中的跨部门合作

对外援助是中央事权，是服务中国开展大国外交、深入参与全球治理的重要手段，因此需研判全球发展重大问题和热点议题。落实到具体工作中，即是双边援助项目如何服务受援国在相关议题上的发展需求，以及多边援助如何支持多边机构（例如联合国环境规划署等联合国专门机构）在相关议题上的工作。

为此，负责对外援助总体规划和项目立项的援外主管部门（国家国际发展合作署）和负责各领域事务的援助执行部门（商务部、农业农村部、生态环境部等）需紧密合作，援外执行部门需辅助主管部门做好“议题规划”，援外主管部门需在涉及到对受援国某领域提供援助资金时，征求执行部门的意见。

在对外援助中提升跨部门合作，将专业部委对援外工作进言献策机制化、常态化，有利于吸取相关部门长期跟踪专业领域国际磋商谈判、开展交流合作沉淀的经验和认识，使援外项目主题更能回应国际社会关切问题、展示中国发展成果，项目设计和评估系统更体现科学性和发展性，使援外工作有力提升中国在国际议题引领和多边机制构建中的影响力。因此，跨部门交流合作的顺畅程度，在一定程度上决定了中国生物多样性对外援助可调动的资源和“施展拳脚”的空间。

生物多样性援助在当前中国对外援助总体工作中形式新、占比小，却是当前中国对外援助多方参与、跨部门合作的集中体现。透过生物多样性援助之“管”，亦可一窥中国对外援助之“豹”。

多方参与的中国生物多样性对外援助

中国的生物多样性对外援助脱胎于林业部门的人力资源开发合作对外援助。伴随着中国加入多个全球环境公约，林业援助逐渐纳入了荒漠化治理、濒危野生动物保护监测、生物安全等议题，生物多样性援助也随之从无到有、从少到多，尤其在2010年之后项目数量大幅增加——从援助蒙古保护“国熊”戈壁熊种群和栖息地，到为肯尼亚野生动物保护部门提供防偷盗猎设备、建设致力于动植物多样性研究的中-非联合研究中心，再到连续若干年开设主题丰富的生物多样性培训班。  

当前，在生物多样性这个议题下开展对外援助的国内部级单位至少有7家，包括但不限于：

（1）国家国际发展合作署和商务部（2018年4月18日国家国际发展合作署揭牌前）提供了对外援助资金和南南合作援助基金，支持了包括“发展中国家野生动植物保护管理与履约官员研修班”、援肯尼亚“中非联合研究中心”、援纳米比亚、肯尼亚“野生动物保护物资”等项目。

（2）生态环境部、林业草原局在内的“专业部委”深入参与援外项目立项意见和组织实施，下属林业科学院、林业管理干部学院等机构长期承办人力资源开发合作和技术合作援外项目，包括“发展中国家荒漠化防治和生态修复技术培训班”“蒙古国戈壁熊技术援助项目”等。

（3）外交部通过“澜沧江-湄公河合作专项基金”支持了“澜湄合作跨境亚洲象种群调查与监测项目”等项目。

（4）科技部通过“战略性国际科技创新合作”重点专项支持了“向巴西提供竹子培育与高效利用技术”“中国-马尔代夫椰子害虫联合研究中心”等项目。

（5）中国科学院承担了“中-非联合研究中心”等援外项目的后续运营工作，且建立了10个海外研究中心，其中部分涉及生物多样性和物种资源保护利用工作。

（6）部分地方政府（如云南省、宁夏回族自治区政府）的商务部门、环境部门和林草部门除执行中央委派的援外项目外，还自筹资金开展跨境野生动物保护工作，或建立面向发展中国家的国际技术合作中心，例如云南省支持了“云南省-老挝南塔省环境保护交流合作技术援助项目”等。

此外，中国还通过生态环境部和林业草原局对包括联合国环境署、亚太森林组织、国际竹藤组织在内的国际组织提供捐款、指定用途基金，或建立信托基金，由上述国际组织对发展中国家开展生物多样性相关工作提供资助。

“援外主管部门×援外执行部门”的多种形态和机制

援外主管部门和援外执行部门之间围绕生物多样性议题开展不同模式的合作,可以从不同角度回应外交和发展问题。

1.援外主管部门×外交部门——践行亲诚惠容、服务大国外交

开展生物多样性对外援助，是从多个角度服务大国外交需求，至少包括以下四个方面：

元首外交：开展生物多样性援外是落实元首外交援助承诺，践行国家领导人重要外交讲话精神。近年来，习近平主席也多次就生物多样性和生态保护问题在包括领导人气候峰会、中法德领导人峰会、联合国生物多样性峰会上发表重要讲话。如，2018年中非合作论坛北京峰会上，习近平主席宣布“中非合作绿色发展行动”，承诺“为非洲实施50个绿色发展和生态环保援助项目”。

多边外交：开展生物多样性援助是以实际行动支持全球环境治理国际条约和多边合作成果。中国是《生物多样性公约》最早的缔约国之一，一度是全球生物多样性援助最大的受援国，是多边环境治理体系的受惠者，如今也成为多边环境治理体系的坚定支持者和贡献者。

主场外交：《生物多样性公约》第十五次缔约方大会是我国重要的主场外交活动，是集中体现我国在生物多样性方面国际领导力、影响力和吸引力的平台。与会各方对中国作为东道国将做出的表态、承诺和倡议寄予期待，尤其关注中国将如何支持其他发展中国家生态环境保护，其中，对外援助和其他出资承诺是重要内容。

周边外交：中国生物多样性援助项目大部分位于东南亚和南亚地区。中国与周边国家山水相连、文化相通，向周边国家提供生物多样性援助，不仅是保护物种和栖息地，也是保护对周边国家（尤其是边境地区）人民的生计、文化、信仰至关重要的生境。此外，生物多样性也与生物安全、跨境河流、野生动物跨境迁徙等敏感问题息息相关，需要相关部门分享信息、联合研判。

2.援外主管部门×业务主管部门——提升援助专业性，回应全球公共议题

生物多样性援助是典型的以议题为引领的援助，专业性强，热点、重点、难点问题错综复杂，且超越环境科学范畴，与社会发展、公共卫生、生物安全等重大议题日益深入地交织。在处理此类援助时，援外主管部门需与业务主管部门充分沟通，听取意见。

例如，对生物多样性议题不熟悉的人，可能会认为生物多样性保护就是保护野生动物，尤其是虎、豹、象等大型哺乳动物。“2020年后全球生物多样性保护框架”（预稿）制定了21个需要采取紧急行动的目标，包括但不限于保护至少30%的全球陆地和海洋、减少人与野生动物冲突、降低外来入侵物种引入率、减少各种来源的污染、对生态资源可持续管理和利用、增加城市绿地面积、公正公平分享遗传资源和传统知识惠益等。

援外主管部门也需要听取业务主管部门关于中国在哪些领域具有比较优势的意见，通过援外项目分享中国的成功经验。例如，通过与十余位生物多样性保护专家的交流，发现了中国在生态保护红线制度、生态扶贫、山水林田湖草综合治理、防沙治沙等多个领域都具有世界领先且被广泛认可的技术和经验。

3.援助主管部门×地方政府——发挥区位优势，践行亲仁善邻

边境省份是中国与其他国家开展国际交流合作的桥头堡，在跟踪受援国动向、收集受援国需求、研提援助方案方面具备优势条件，处于关键位置。边境省份向邻近发展中国家“对口”开展生物多样性援助，是对中央政府主导的援助项目的有益补充。

当前云南省、宁夏回族自治区政府都开展了自筹资金开展跨境保护或建立国际技术合作中心的实践，对传统对外援助“央地合作”模式进行了创新和提升，除承接和协助中央部委立项的援外项目外，地方政府还参与了申请由中央部委或国际组织提供的专项资金开展南南合作项目、以省财政资金支持对外援助及面向周边国家的援助和南南合作工作，为其他部门开展的生物多样性南南合作项目提供政策支持与便利条件。例如，2015年中国科学院东南亚生物多样性研究中心依托中科院版纳植物园在西双版纳成立，成为面向东南亚地区的国际科教中心。

4.援助主管部门×科研院所——提升援助可持续性，助力受援国人才培养

生物多样性保护工作的一大特点是需与学术研究紧密结合。同理，在开展生物多样性相关援助工作时，援助主管部门也需与相关研究部门协调合作，以保证援助的效果和可持续性。当前援助主管部门和学术研究部门主要开展两种形式的合作：一是学术研究部门作为援外项目的实施机构，例如2016年中国林科院森环森保所经国家林业和草原局推荐，受商务部委托，承担中国援蒙古国戈壁熊保护项目的可行性研究和实施工作， 在蒙古国开展物种栖息地生态环境质量评价等工作。二是学术研究部门在援助项目实施后开展后续运营工作，例如中国援肯尼亚“中-非联合研究中心”主体建筑移交后，由中国科学院武汉植物园为中心运营提供技术支持,建设了非洲生物多样性与利用分中心、非洲生态与环境研究分中心等5个分中心，与非洲8个国家的15个科研机构建立合作关系，使中-非联合研究中心成为辐射非洲大陆的生物多样性研究重镇。

对外援助呼唤更紧密、通畅、高效的跨部门合作

2021年8月31日，国家国际发展合作署、外交部、商务部联合审议通过并公布了新版《对外援助管理办法》，并自2021年10月1日起正式实施。新办法的鲜明特点之一便是明确了国合署作为对外援助主管部门的战略规划和统筹抓总角色，以及与商务部、外交部等援外执行部门之间的协作机制和渠道。新办法要求援外主管部门在包括“推进对外援助方式改革”“建立对外援助部际协调机制”“制定对外援助中长期规划”等多项工作中行使统筹职责，并与援外执行部门通力合作；援外执行部门在项目立项、援外规划等方面向员外主管部门提出意见，对外援助跨部门合作交流有望得到制度保障并显著提升。

当前，中国对外援助正向国际发展合作转型。2021年初发布的《新时代的中国国际发展合作》白皮书中，以前所未有的精细度介绍了中国国际发展合作对“落实联合国可持续发展目标”和“携手应对全球人道主义挑战”的贡献。这反映出，伴随着中国深入参与全球治理，中国对外援助将更加重视回应全球重大发展议题、回应受援国发展需求、践行多方共商共建共享的原则。

在这种转型过程中，中国的对外援助工作要超越传统的“援助国”和“受援国”的关系，中国援外主管部门的工作要适应全新的宽广度、复杂度，适应飞速变化的世界局势和不胜枚举的新兴议题，中国的对外援助方案要生动体现中国在一些具体议题上的丰富经验和先进方案（如可再生能源、基于自然的解决方案、电商扶贫、互联互通等），展现中国的经济和社会活力，增进发展中国家对中国和中国经验的认同感。这就需要通过提升对外援助的专业度、灵活度和针对性，将中国新时代发展的成就和经验通过对外援助工作分享给发展中国家合作伙伴。在这个意义上，建立稳定又有活力的跨部门合作协调机制，是中国对外援助向国际发展合作转型的基石，也是检验对外援助方式改革成果的试金石。