文｜杨富强    北京大学能源研究院特聘研究员

吴迪    北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目分析师

 

2021年是中国共产党成立100周年，也是“十四五”开局之年。实现碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”目标）是我国向世界作出的庄严承诺，也是一场广泛而深刻的经济社会变革。中央要求各级党委和政府拿出抓铁有痕、踏石留印的恒心来推动和落实。“十四五”时期是我国实现“双碳”目标的重要基础期和窗口期。

“十四五”时期我国应通过科学研究，制定积极有效的政策和行动方案，加强“十四五”能源、气候、环境规划的协调实施，继续强化实施能源强度控制与化石能源消费总量控制的“双控”目标，减少煤炭消费，控制石油消费，推动全社会二氧化碳排放提前达峰，为落实“双碳”目标奠定坚实的基础。

强化“双控”目标，力争二氧化碳排放提前达峰

“十三五”时期我国煤炭生产与消费进入平台期，非化石能源增量消费加速，促使我国二氧化碳排放量的增长率放缓，对生态环境保护和空气质量治理做出了重要贡献，在能源转型和应对气候变化上迈出了关键性的一步。我们预期“十四五”时期经济增速将维持在5.5%-6%之间，平均增速达5.8%。我们建议，“十四五”时期应将能源消费总量和化石能源消费总量分别控制在55亿吨标煤、43亿吨标煤以内，力争碳排放强度和能耗强度分别下降20%和15%以上，助力我国实现二氧化碳排放于“十四五”时期提前达峰。

抑制煤炭消费反弹，推动煤炭消费下降

针对“十四五”能源规划，要突破煤炭是主体能源的心理防线，将煤炭消费占一次能源消费的比重从2020年的56.8%下降至2025年的48%。这其中，严控煤电项目和散煤治理是关键。“十四五”时期中央有关部门应收回地方省市煤电项目的核准权，除技术储备和示范工程项目外，不再核准新的商用煤电机组，并加速淘汰落后煤电机组，实现煤电装机容量、耗煤量和电力行业碳排放量的“三达峰”，即分别为11.5亿千瓦、13.8亿吨标准煤和45亿吨二氧化碳排放以内。在“十三五”时期削减散煤2亿吨的基础上，加大散煤治理力度，在“十四五”时期力争继续削减散煤2.5亿吨，助力2030年散煤消费问题得到根本解决。

推动工业部门绿色低碳发展，增强国际竞争力

在工业部门，依次对产能过剩的行业开展新一轮的供给侧结构性改革，控制产能的盲目扩张和产量过快增长，实现国际高水平的“中国制造2025”目标。持续降低单位产品能耗和碳排放水平，增强国际竞争力。实施工业部门和能源生产部门的信息化、数字化，提高效率，降低排放。

各行业要加快达峰步伐。推动钢铁行业和有色金属行业碳排放于2025年达峰，防范有色金属原材料的价格炒作；推动水泥行业碳排放于2023年左右达峰，在生产配料和工艺流程环节上持续改进，减少水泥行业工艺过程中自身的碳排放；严控煤化工行业的冲动发展，金融部门退出煤制油、煤制气等能源转换项目，推动煤化工行业于“十四五”中期实现碳达峰。

控制石油消费，加速发展清洁能源

在交通部门，加快新能源汽车对传统燃油车的替代，将政府原定的到2025年新能源汽车在新车市场上占比20%的目标提升至27%；在化工部门提质增效，从消费和生产两端入手促进塑料的减量与替代；在其他部门，针对量大面广的柴油发动机设备，制定油耗和污染物排放标准。从总体上促进石油消费于2025年达峰，峰值控制在7.32亿吨左右。

加速可再生能源对煤炭的减量和替代，将天然气消费总量和占比分别从2020年的约3300亿立方米和8.5%提升至2025年的4800亿立方米和11.5%。提高天然气在发电部门的消费量，增加灵活性调峰电源，更好地促进高比例可再生能源消纳。大力部署风光发电，积极开发地热资源，补足可再生能源供热利用的短板，将非化石能源占一次能源消费的比重从2020年的15.8%提升至2025年的21.5%。

分解关键能源规划指标和任务，压实地方责任

从目前掌握的初步数据分析，碳排放已达峰的省市有北京、黑龙江、河南、湖北、吉林、青海、上海、四川等8个；预计浙江、湖南、陕西、贵州、甘肃、广西、福建、云南、天津、重庆、海南等11个省市将于“十四五”中期达峰；全国经济总量排名前三位的省份广东、江苏、山东碳排放预计将于2025年左右达峰；另外河北、内蒙、山西、新疆、安徽、辽宁、江西、宁夏等8个省份的碳排放预计将于“十五五”时期达峰。为实现“碳达峰、碳中和”目标和路线图，地方若积极行动，碳排放达峰会比预期计划提前。广东、江苏和山东都致力于在“十四五”时期实现碳达峰。

“十四五”时期，应积极开展地方示范，有效压实地方责任。扩大实施煤炭消费总量控制的区域，积极开展油气消费的重点省份试点示范工作。在地方有效分解能源强度控制和化石能源消费总量控制的“双控”目标。除设立碳排放强度指标外，在碳排放已达峰的省市，将碳排放总量控制作为约束性指标，未达峰的省市，则作为预期性指标。

实现提前达峰的保障措施

为保障二氧化碳排放提前达峰，在“十四五”时期，我国应加强技术创新，加大技术研发、示范、推广过程中的资金投入和政策支持；促进能源、气候、环境规划的衔接与协调，促进多维政策体系的高度促进和融合，形成合力共同推动我国经济社会的高质量发展；推动能源管理体制改革，增加气候变化、节能减排和生态环境保护等相关部门的管理权限和资金支持，以应对“双碳”目标对我国公共治理、能源体制以及能源管理提出的挑战；制定金融、投资和财税激励政策，将化石能源外部成本内部化，降低可再生能源的绿色溢价；加强国际合作，借鉴和吸收国际上能源转型和碳减排的经验和教训，促进包容性可持续发展。

总之，“十四五”时期我国应研究和制定积极有效的政策和行动方案，支持绿色投资、技术创新和建立完善的新经济增长机制，做好区域、省、市层面的煤控与油控示范推广，助力我国尽快摆脱煤炭依赖、跨越石油时代、奔向新能源电气化的未来。

（本文为气候变化与能源转型项目的初步研究成果）