文｜王毅    全国人大常委会委员、中国科学院科技战略咨询研究院副院长

顾佰和    中国科学院科技战略咨询研究院副研究员

 

2020年9月22日，习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论上宣布“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。此后，习近平主席在不同场合就碳达峰、碳中和发表10余次重要讲话，不断深化战略部署。当前碳达峰、碳中和已经被纳入我国生态文明建设整体布局，这充分展示了我国作为负责任大国的担当，是党中央统筹国际国内两个大局作出的重大战略决策，为推动国内经济高质量发展和生态文明建设提供了有力抓手，也为国际社会应对气候变化和全面有效落实《巴黎协定》注入了强大动力，更为疫情后全球实现绿色复苏和共建地球生命共同体增添了新的动能，得到了国际社会的高度赞誉。

碳中和背景下的机遇与挑战

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展需要贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，绿色低碳发展不仅是衡量高质量发展成效的重要标尺，也是促进高质量发展的有效手段。在可预见的技术经济条件下，为实现碳中和愿景，转变发展方式和低碳结构性变革是核心，降低二氧化碳及温室气体排放是根本，碳汇和负排放措施是补充。实现中长期深度减排，不仅有助于减缓气候变化，更能带来经济、社会、环境等多重收益，而中国从碳达峰到碳中和的时间只有30年左右，这对经济结构转型、技术创新、资金投入，以及消费方式转变等都提出了更高的要求。

碳中和目标将为我国加快发展方式转变和经济结构调整提供战略导向，全面加速绿色创新，但这一目标的实现非常具有挑战性，其带来的深刻影响也将超越我们的想象。达到净零排放需要一种完全不同于迄今为止所采用的发展模式和思维方式，需要系统的顶层设计和科学制定长期规划，并将短中长期目标有机结合，识别关键部门、行业和地区的转型路径和优先事项，有序推进系统分类转型和投资未来竞争力，同时加强法治、行政、经济等多重制度政策和体制机制改革，促进国际国内政策的协调，为全面推进绿色低碳转型、实现具有韧性和可持续的高质量发展、保障总体国家安全并引领全球气候治理体系变革，奠定坚实的基础。

我国作为最大的发展中国家，发展不平衡不协调不充分问题仍然突出，现行减排体系还存在诸多短板弱项，气候投融资体系尚处于发展阶段，要实现2030年前碳达峰目标与2060年前碳中和愿景，在减排体系建设和产业链绿色化转型方面必须有重大突破。

目前，在新一轮技术革命和能源革命浪潮下，产业链供应链利益链面临绿色重构，我国在能效、储能、消纳、负排放等许多关键低碳技术和软实力方面还存在很多短板和缺项，企业创新能力和创新动力不足，科研机构成果转化面临障碍。以我为主，重塑全球产业链和构建绿色价值链，在新一轮国际竞争中占据制高点面临诸多困难。绿色技术和产业转型不足，将严重限制我国提高自然资源使用效率、深层次解决产业结构和能源结构固化所带来的环境污染和生态破坏问题的能力。从某种程度来讲，中国仍需要走一条中国特色的低碳发展道路。   

碳中和导向下全面绿色低碳转型总体思路与战略目标

（一）总体思路

将碳达峰、碳中和目标纳入社会主义现代化强国建设总体战略和目标。做好新时期应对气候变化、全面绿色转型和零碳社会建设的顶层设计，遵循系统设计、目标导向、分类实施、优化调整、循序渐进的原则，构建短中长期协调一致的战略和规划，提出2030年、2035年、2050年碳排放总量与绿色转型发展目标，并与各类专项规划、不同部门和地区的中长期发展规划相融合，为渐进强化碳排放控制目标、行动和政策提供稳定、连贯、不断强化的制度保障与行动指引。

谋划经济社会全面绿色低碳转型的路径，明确时间表、路线图和优先序，做好产业、能源、交通、用地(空间)结构转型的阶段性安排，实现技术、资金、消费、贸易和管理的全方位绿色转型，完善绿色低碳转型发展的治理体系，处理好发展与保护、理论与实践、整体与局部、中央与地方，中国与世界的关系。

（二）战略目标

“十四五”期间，碳排放增长应进入平台期，部分东部发达省市、西南可再生能源禀赋好的省市，以及电力、钢铁、水泥等高碳行业应率先实现达峰。一次能源消费方面，煤炭消费达峰，非化石能源消费占比超过20%。2025-2030年，推动碳排放尽早达峰，非化石能源占一次能源消费比重达到25%。2030-2035年，能源结构持续优化，整体能源结构呈现煤炭、油气、非化石能源“三分天下”的格局。全国所有省市碳排放均实现达峰，交通、建筑等部门碳排放也相继达峰。2035-2050年，构建形成以可再生能源为主的能源生产和消费体系，争取实现二氧化碳近零排放，初步形成零碳社会。2050-2060年，通过碳汇、负排放技术、非二氧化碳排放控制等措施，争取向全温室气体排放中和迈进，并努力促进全球在2070年前后实现碳中和。

有序实现绿色低碳转型和全方位结构性变革

一是构建绿色低碳循环发展的经济体系。建立绿色低碳循环发展的经济体系是建设现代化经济体系的重要组成部分。党的十八大报告把“绿色发展、循环发展、低碳发展”作为实现生态文明建设的重要途径，这构成未来经济发展方式的基本转型方向。只有通过绿色低碳循环发展，更加注重降低消耗、减少污染、修复生态，更加注重发展的质量和效益，使经济社会发展与人口、资源、环境相协调，才能促进经济社会可持续的高质量发展。要将绿色低碳循环发展作为现代化建设的重要引领，贯穿到经济社会发展的各方面和全过程，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。推动工业部门优化升级，严控高耗能、高污染行业扩张，促进工业低碳技术研发和推广应用，推动制造业向低碳、脱碳纵深发展，推动结构优化升级和产业现代化，发展智能制造与工业互联网。推动我国制造业在全球价值链的高端跃升，并推动增加服务业的出口比重。建设低碳基础设施，避免高碳锁定。合理控制建筑规模，实现基于电气化、智能化、光伏一体化、柔性用电系统的建筑能源系统变革，充分利用各类余热资源与生物质能源，大力建设低碳零碳建筑和推行绿色简约的行为模式。发展循环经济，提高资源利用效率和综合利用水平。坚持生产者责任延伸制度，在企业实行清洁生产，在园区发展绿色低碳循环的产业体系，推动建设无废城市，健全社区生活垃圾回收利用和无害化处置制度，并通过合理价格形成机制，完善废弃物回收利用的商业模式，通过资源的减量化、再利用和资源化，提高全社会资源产出率，努力实现资源节约型、环境友好型社会。

二是构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。能源结构低碳化是实现碳中和的关键路径，同时也有利于构建我国长期能源安全体系，向零碳能源社会迈进。为实现2060年前碳中和目标，我国一次能源消费中的化石能源峰值将出现在2035年前后，其中煤炭比例2030年需要降至45%以下，2050年进一步降至10%以下；非化石能源比例2030年升至25%左右，2050年大幅提升至75%-85%。要制定煤炭有序退出的路线图，采取更加有力的措施，控制化石能源消费特别是严格控制煤炭消费。在“十四五”期间，要加大力度优化煤炭利用结构，大幅提高利用效率，严控煤电、煤化工产业发展，防止未来煤炭资产可能的长期碳锁定效应和搁浅成本的产生。大幅提升终端用能电气化水平，以电气化高效化智能化为导向推动工业、建筑、交通部门能源消费方式升级。探索构建高比例可再生能源供应体系的技术路径和系统解决方案，加快推动消纳、储能、智能电网、智慧能源、分布式能源系统的技术研发与应用，建立健全可再生能源电力消纳、可再生能源用地政策等保障机制，积极探索“可再生能源+”的生产和消费模式，与扶贫开发、农业生产、生态修复、绿氢制造等有机结合，为高比例可再生能源的部署落地提供支持。支持氢能开发利用和氢基产业及其基础设施的发展。

三是打造智能共享绿色低碳的交通基础设施和运输体系。坚持把调整交通运输结构作为交通运输低碳发展的主攻方向，建设以低碳排放为特征的现代综合交通体系，充分发挥各种运输方式的比较优势和组合效率，加快发展水运、铁路等绿色运输方式，实现结构减排效应的最大化。坚持把倡导绿色交通消费理念、完善绿色出行体系作为交通运输低碳发展的重大战略选择。深入实施城市公交优先发展战略，加快建设方便、快捷的城市轨道交通体系，大力发展自行车、步行等慢行交通，加快推广网约车、共享单车、汽车租赁等共享交通模式，从源头上尽可能降低无效需求，促进交通运输系统减排。加快推进新能源汽车的电动化、智能化和共享化应用，继续大力支持电动车发展，探索充电换电、加氢换氢不同路线的商业模式。积极推动无人驾驶技术在城市普通公交、消防车、物流车、出租车、智慧高速、景区无人运营服务等不同类型车辆上的应用。支持有条件的地方建立燃油汽车禁行区试点，在取得成功的基础上，统筹研究制定燃油汽车退出时间表。

四是在国土空间治理与区域经济布局中考虑碳中和需求。我国幅员辽阔，区域间经济发展方式、经济结构、社会发展水平、自然资源禀赋和技术水平等方面都存在着显著的差异，这对不同区域的碳减排路径的设计提出了不同的要求；而要实现碳中和愿景则更需要空间上的合理布局和统筹安排，绝非每一个地理单元都单独设计碳中和路线。在碳排放总量分解落实方面，国家应关注对碳达峰有重要影响的重大工程项目的评估及重要能源输出省份的特殊地位，做好空间规划和优化能源生产及利用的布局。对于能源需求较多、环境风险较大的传统制造业，应优化产业链供应链空间布局，推动其向具有资源能源优势及环境承载力的地区转移，特别是清洁能源和可再生能源丰富的地区。此外，要认识到基于自然的解决方案（NbS）将对碳中和目标的实现起到重要的补充作用。逐步增加自然保护地面积和加强自然修复，提高森林、草原、湿地、农业用地的储碳能力，并有意识地利用基于自然的解决方案同时解决应对气候变化、支持可持续发展、保护生物多样性、减灾防灾、扶贫减困等问题，发挥多领域的协同效应。

五是面向温室气体净零排放，推进非二氧化碳温室气体减排。我国已经做出2030年和2060年的中长期减排承诺，但目前的承诺中并没有说明是否将非二氧化碳温室气体纳入。2014年，非二氧化碳温室气体排放占我国温室气体排放总量的16%左右，未来随着能源领域深度减排目标的实现，非二氧化碳温室气体排放占比将呈上升趋势，其深度减排的边际成本也呈陡峭上升的趋势。因此，应针对具体来源的非二氧化碳温室气体和短寿命气候污染物（SLCP）的减排指标进行评估，制定涵盖所有经济部门的温室气体减排整体目标，并适时纳入我国碳中和愿景，这将有助于我国更好地响应《巴黎协定》附件4的倡议——鼓励发展中国家“根据不同的国情，逐渐实现全经济绝对减排或限排目标”。我国应加强非二氧化碳温室气体减排的突破性技术研发和应用，并提供足够的资金支持，将非二氧化碳温室气体减排同二氧化碳减排、有序退煤、消耗臭氧层物质（ODS）替代、提高制冷效率、空气污染治理等相结合。

六是引导绿色低碳的消费模式和生活方式，构建低碳零碳社会。出台鼓励绿色低碳产品的消费政策与定价机制，扩大绿色低碳产品和服务的供给，推行低碳零碳产品标识，降低绿色低碳产品的认证成本，提高绿色低碳产品在市场中的识别度和占有率，引导绿色消费时尚。加强绿色采购，开展创建节约型机关、低碳学校、低碳社区、低碳医院等。科学规划城市建设，促进城市混合用地，缩短出行距离，发展低碳化的公共休闲娱乐设施和文化消费基础设施，大力发展城市公共交通，为低碳出行提供便利。引导社会公众建立勤俭节约的消费观念和文明简朴的生活方式，促进低碳社会建设。加强舆论引导和信息传播，提高公众对气候变化的认识，鼓励公众和社会基层团体的广泛参与和积极行动。

七是完善我国适应气候变化的治理体系。未来应对气候风险需要适应能力的现代化，适应在未来气候工作中与减缓同等重要，绝不能只重减缓不顾适应。要从防范化解重大气候风险，维护总体国家安全的战略高度来部署未来适应气候变化战略，明确适应工作重点领域，布局适应重大工程建设，提前谋划面向2030年和2060年的适应工作。加快解决重大气候科学问题，做好全领域气候风险近中远期评估，降低不确定性。进一步细化适应政策领域和责任部门。厘清和构建分区域、分领域、分行业的适应技术体系，增强适应技术研发及其领域可用性、区域适用性。探索人工智能、5G、空天一体化、新型材料等高新技术在气候适应治理中的应用。调研和识别国内适应气候变化技术的供需缺口，提供解决适应问题的最佳实践。强化适应气候变化的公众参与，加快适应气候变化多渠道科学普及和知识平台建设，为科学团体、企业、NGO和普通公众提供专业的气候科学信息。

八是走向可持续国际贸易，推动构建全球软性商品绿色价值链。以大宗农林产品贸易为优先领域，推动构建全球绿色供应链、产业链、价值链，促进权利义务的合理配置。在多边贸易谈判中推动全球绿色价值链，同时将全球价值链的绿色化融入双边贸易协定中。中国应与重点合作伙伴签订有关大宗商品的可持续追溯采购协议，如与巴西、阿根廷和巴拉圭的大豆和牛肉协定，与印度尼西亚和马来西亚的棕榈油协定。推动制定成本有效的国际标准，建立非毁林产品的智能认证体系,支持全球贸易商和生活消费品企业减少毁林行为，并将零毁林贸易纳入出口国的国家自主贡献目标，通过双多边机制的协同增效，交流和分享绿色价值链理念和实践经验，研究建立商品贸易可追溯体系和相关尽职调查标准。将全球价值链绿色化作为绿色“一带一路”建设的优先领域，鼓励中国企业及由中国运营的跨国公司参与全球价值链的绿色化进程。促进公正转型，通过南南合作支持相关国家可持续生产方式转型。

实现碳中和的制度和政策保障

一是建立健全以应对气候变化法为统领的法律法规体系，推动我国全面绿色低碳转型和发展，保障碳达峰与碳中和目标如期实现。应尽快启动应对气候变化专门立法进程，将制定应对气候变化法或碳中和专项法律列入当前立法计划及十四届全国人大常委会立法规划。应对气候变化法应当构建以碳排放或温室气体排放总量控制制度为核心，以碳排放许可、碳排放空间配置、碳排放权交易、碳排放测量报告核查等配套制度为支撑，兼及清洁发展与绿色低碳转型等灵活执行机制的法律制度体系，促进实现碳中和与建设零碳社会。在此基础上，考虑到实现碳中和目标的综合性和复杂性，应以调整优化能源结构为导向，统筹制修订能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、节约能源法等相关法律；以促进资源循环高效利用为导向，统筹修改循环经济促进法和清洁生产促进法；以构建国家公园为主体的自然保护地体系、适应气候变化为导向，统筹自然保护地法、国家公园法、湿地保护法、自然保护区条例等的制修订，为我国全面绿色低碳转型提供基于自然的解决方案之相关法律保障。各部门地方也应该在上述法律框架下，制定相关行政法规和地方性法规，为碳市场、绿色低碳转型、清洁发展等的正常运行提供制度保障。

二是完善应对气候变化和低碳转型发展的宏观协调管理机制。加强党中央的集中统一领导，设立碳达峰碳中和领导小组，强化顶层设计，统筹协调应对气候变化的国际、国内事务，推动领导小组工作的制度化和常态化，进一步完善相关部门的职责和工作程序，确保应对气候变化工作得到中央各职能部门的重视和落实，形成更广泛的共识及协调合作机制，压实各方责任，指导各级政府部门、地方、企业落实碳达峰和碳中和目标。同时，要进一步加强地方应对气候变化和低碳转型的能力建设。

三是建立基于现有约束性指标并兼顾长期碳中和导向的碳排放总量控制目标体系及相关制度。与发达国家履约的绝对量碳减排不同，我国的碳总量控制目标要根据我国行政执行体制，建立自上而下与自下而上相结合、并与经济复苏和适度超前发展相适应的目标体系。建议构建以碳排放总量控制目标为核心、碳排放强度和能耗强度双降的目标体系，取代现有的能源“双控”制度。这套目标体系一方面直接面向碳达峰和碳中和目标，另一方面也有利于促进经济结构转型和构建安全高效清洁低碳的现代能源体系，特别是高比例可再生能源体系构建，同时避免现阶段能源总量硬约束对经济发展的不利影响。在具体目标值确立过程中，应充分借鉴现有能源、环境约束性指标的制定经验和实施办法，碳总量控制目标体系要反映经济、能源、环境全面发展状况，根据潜在的经济环境发展目标指标进行估算，并通过GDP发展目标、能耗强度下降目标、非化石能源占能源消费总量比重等目标，确定碳排放总量目标范围。同时，还要进一步完善碳排放统计核算体系及相关制度，通过中央与地方协商制定和分配碳排放总量控制目标，推动央地形成政策合力。特定区域和行业的总量控制，按照经济发展阶段、结构调整、技术升级、能源替代潜力、空气质量和大气污染总量控制要求等因素的变化，同时要考虑区域间电力调入调出以及人口转移等因素对碳排放转移带来的影响，合理进行空间配置、达峰总量及时间安排。此外，鉴于当前国际国内经济发展的不确定性，“十四五”规划期间应对减排形势进行定期评估，并根据实际情况对碳排放总量指标进行适当调整。

四是部署面向碳中和的低碳技术支撑体系。碳中和远景的实现，最终要落实到低排放和负排放技术在生产生活中的广泛应用。尽快面向碳中和目标需求，启动制定中长期低碳科技创新规划，加快碳中和关键核心技术研发和创新。建立基于全球合作的低碳科技创新体系，推动大规模可再生能源并网、绿氢制造、氢能炼钢、可控核聚变、二氧化碳利用技术等关键共性技术、前沿引领性技术、颠覆性创新技术的研发创新和应用推广，部署一批具有前瞻性、系统性、战略性的低排放技术研发和创新项目，突破碳中和发展中关键材料、仪器设备、核心工艺、工业控制装置等方面的技术瓶颈，逐步形成全球碳中和发展的新技术、新产品、新业态、新模式的创新中心。同时要推动新一代信息技术和先进低碳技术的深度融合，全面大幅提升能源利用效率，通过碳中和愿景的引领和倒逼，在发展潜力大、带动性强的数字经济、智慧能源、智慧城市等高科技、高效益和低排放领域培育新增长动能，打造若干国际先进绿色低碳制造业集群。

五是加快以全国碳市场领衔的市场机制建设。稳步加快全国碳排放权交易体系建设，出台明确的碳定价规则。统筹碳排放权、用能权、节能量、绿证交易等相关市场机制的改革，避免重复低效和高制度成本，研究将用能权与碳排放权交易合并的方法，优先将可再生能源尽早引入目前以火力发电为主的全国碳排放权交易体系，并逐步纳入水泥、电解铝、钢铁、化工等其他重点排放行业。促进巴黎协定有关碳市场机制的谈判取得成果，探索国家间区域统一碳市场或碳排放权交易的可行性，通过合理定价，确保环境完整性，防止碳泄漏，促进公平贸易，降低减排成本，提高减排效果。此外在开展碳交易的同时，中国仍有必要为开征碳税预留政策窗口，并择机推动碳税政策落实。

六是完善气候投融资政策体系。贯彻落实《关于促进气候投融资工作的指导意见》，逐步构建气候投融资政策体系。将气候因素纳入现有的绿色投融资体系，从源头上确保气候友好的投融资导向，为引导市场主体开展气候投融资活动和规范金融机构产品创新提供分类标准和政策依据。加大各级政府对绿色低碳转型发展的财政投入和税收优惠，推动构建有利于气候投融资工作的政策环境，尽快启动气候投融资地方试点工作，鼓励开展气候投融资产品和工具创新，开发适用、高效、先进的气候投融资分类标准体系，完善多元资金的治理结构,防控绿色债务风险。设立国家碳中和转型基金，优先支持绿色复苏、有序退煤、高耗能产业转型升级、落后困难地区公正转型相关项目。针对企业的环境责任和投资绩效，推进环境、社会和治理（ESG）综合框架，推动企业环境信息披露、长期环境气候计划制定和综合绩效评估，制定相应投融资准则。

七是打好气候变化国际合作牌，持续推进国际社会共同实现绿色复苏和应对环境与气候危机。坚持在多边框架下开展气候变化国际合作，积极推动《巴黎协定》的全面有效落实。明确气候外交服务总体外交和国家安全与发展的定位，与欧美发达国家、广大发展中国家特别是“一带一路”合作伙伴国家开展广泛多元的合作，共同推动全球气候进程。积极推动中美之间在气候领域的双边、一轨半、二轨对话与合作，争取建立制度化的交流渠道和对等机制，并促进省州、城市间应对气候变化务实合作。深化中欧绿色合作伙伴关系，推动中欧气候与环境高层对话及地方政府、智库等多方面对话，推动中欧在绿色复苏上达成共识，将应对气候变化全方位纳入贸易投资、数字化等领域的合作中。加强绿色“一带一路”建设，制定中国在“一带一路”国家投资项目的应对气候变化指引，限制高碳项目投资，帮助“一带一路”国家经济绿色复苏和实现其国家自主贡献与可持续发展目标，同时与欧美日等在“一带一路”国家开展第三方气候合作。利用签署《区域全面经济伙伴关系协定》的契机，中国应进一步加强与东盟国家在绿色发展和可持续贸易领域的全面合作。同时，作为生物多样性公约第15次缔约方大会的主办方，中国应发挥更重要的领导作用，引导推动生物多样性保护、应对气候变化等联合履约，树立我国在环境和气候领域的负责任大国形象。

（本文为中国科学院可持续发展战略研究组《2020 中国可持续发展报告：迈向碳中和之路》成果概要摘编）